土地收支管理篇1
一、本實施意見所稱的用于農業土地開發的土地出讓金是指本區從土地出讓金收入中按規定比例劃出的專賬管理的資金。
本區土地出讓金用于農業土地開發的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區集中使用。
土地出讓平均純收益標準是指：根據《財政部、國土資源部關于印發〈用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財綜[*]49號）中確定的本區地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標準為65元/平方米。
二、用于農業土地開發的土地出讓金納入財政預算，實行專項管理。區財政局應對農業土地開發資金實行專帳核算，按規定的標準和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
三、調整現行政府預算收支科目，取消“基金預算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”；增設850103項“用于農業土地開發的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財政專戶中劃入的用于農業土地開發的資金。
四、市房地資源管理局根據辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統計各區(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財政局，市財政局根據土地出讓面積、土地出讓平均純收益標準等，計算應從土地出讓金劃繳的農業土地開發資金，并于次月10日前分別劃入市、區(縣)級國庫用于農業土地開發的土地出讓金收入專賬。
從土地出讓金劃繳的農業土地開發區級專項資金的計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實施意見所稱的農業土地開發主要包括：土地整理和復墾、宜農未利用地的開發、基本農田建設以及改善農業生產條件的土地開發。
土地整理和復墾是指：按照土地利用總體規劃和土地開發整理規劃，有組織地對農村地區田、水、路、林及村莊進行綜合整治；對在生產建設過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災滑坡崩塌、泥石流、風沙等自然災害毀損的土地進行復墾。
宜農未利用地的開發是指：在保護和改善生態環境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農土地進行開發利用。
基本農田建設是指：采取相應措施對基本農田進行改造、改良和保護，促進基本農田綜合生產能力提高和持續利用。具體包括：經國務院有關主管部門或者區以上地方人民政府批準確定的糧、棉、油生產基地內的耕地的建設；有良好的水利與水土保持設施的耕地建設；對中低產田的改造；蔬菜生產基地的建設；國務院規定應當劃入基本農田保護區的其他耕地的建設等。
改善農業生產條件的土地開發是指：為改善農業生產條件而獨立進行的農田道路、電力通訊、水源、給排水等生產設施的建設。
六、市級專項資金50％用于宜農未利用地的開發，50％用于基本農田建設、改善農業生產條件的土地開發(主要指農業設施建設)；區級專項資金主要用于“農民向城鎮集中”后的土地整理和復墾等。
七、財政部門負責農業土地開發專項資金的預算審批、下達、資金的撥付和資金的監督管理等工作；房地部門、農業部門負責項目預算的編報、匯總、項目實施的監督檢查及竣工驗收等項目管理工作。
八、區財政局會同有關部門每半年將用于農業土地開發的土地出讓金收入、資金使用計劃、支出情況上報市財政局、市房地局和市農委等部門。
九、區財政、房地會同審計等部門對用于農業土地開發的土地出讓金的預算管理、支出范圍等情況進行定期或不定期的監督檢查。對于違反規定的，予以通報；對于違反專賬管理的，督促其在7個工作日內予以糾正；對于違反支出范圍的，除督促其在7個工作日內糾正外，應將超出本實施意見規定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，除追繳外，由相關部門追究有關人員責任。
十、對*年1月1日起繳入財政專戶的土地出讓金，按本實施意見規定提取用于農業土地開發的專項資金。
按區政府有關規定，*年已撥付給相關單位和部門的土地出讓金中，屬于應提取用于農業土地開發的土地出讓金而未提取的，必須予以補提。補提用于農業土地開發的專項資金計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上繳市級專戶，70％納入區級專戶。
本實施意見自*年1月1日起實行，由區農委、區財政局、區房地局負責解釋。
土地收支管理篇2
我國在實施土地出讓制度的十幾年來，全國統一的土地出讓金的管理制度一直處于空白，除《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（[2006]100號，以下簡稱《通知》）外，關于土地出讓金管理的制度性規定相對較少，地方政府操作空間大，缺乏合理運用土地出讓金的前瞻性，造成土地出讓金使用的不合理。改進土地出讓金管理制度和加強政府的土地收支管理，既是政府部門面臨的重要課題，也是社會各界普遍關注的問題。
二、文獻綜述
土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學術界普遍認為存在著管理不規范、出讓金流失嚴重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學者認為土地使用者利用現有的土地政策，高進低出發土地財。在經濟利益的驅動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學界還認為土地出讓金的流失與地方政府管理不規范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔保，通過大量借貸進行城市建設，而用于農業土地開發的資金欠繳嚴重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預算。如何規范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認為各級政府當期出讓土地使用權獲得的土地純收益不得全部用于當期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進入地方預算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設想是把土地出讓金納入到統一管理的模式，實現出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統的、全面的完善，土地出讓金制度的設計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環節出現的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發有序，出讓有方，核算有據，分配有道。
三、土地出讓金收支管理的基本情況
（一）土地出讓金的含義
我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規定：“城市的土地歸國家所有”。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即國務院第55號令）也規定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權有償轉讓給土地使用者。土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權的交易價格。在國務院辦公廳出臺的《通知》（［2006］100號）中，將土地出讓金稱為“國有土地使用權出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。”［4］從性質上看，土地出讓金的本質是地租，相當于土地出讓年限內的所有地租收入的貼現值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權的最高年限進行了規定。其中居住用地最高年限70年；工業用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產業用地最高年限40年。
（二）我國土地出讓金收支管理的情況
我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權制度的確立發展起來的。《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權的建設單位，按照國務院規定的標準和辦法，繳納土地使用權出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”［4］。《中華人民共和國城市房地產管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權出讓金的，土地管理部門有權解除合同，并可以請求違約賠償”。《中華人民共和國城市房地產管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權的房地產轉讓”做出規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人們政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權的出讓金。并規定土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算”［4］。1990年，《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規定土地征收的出讓金管理，還規定將土地使用權出讓金列入財政預算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進一步完善了土地使用權制度。55號令還對國有土地使用權出讓和轉讓的各個環節、各項工作都做出了比較具體的規定，使我國的土地出讓、轉讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據和保障。這標志著我國的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預算，從土地出讓收入中列支。關于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關規定。依據《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設和土地開發；《城市房地產管理法》則進一步明確為用于城市基礎設施建設和土地開發。《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發支出（包括前期土地開發性支出以及按照財政部門規定與前期土地開發相關的費用等）、支農支出、城市建設支出、其他支出［5］。
（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽
1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權出讓收支預決算管理辦法》、《關于規范本市國有土地使用權出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權出讓收支進行統籌平衡、綜合協調；明確土地儲備成本認定辦法，明確土地儲備項目預算及預算調整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預決算制度；規范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強部門協作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴格執行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進征地補償安置費的發放方式；切實保障被征地農民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權有償使用收入征收管理進行辦法實施細則》，規定：凡在我省境內有償轉讓土地使用權的中華人民共和國境內外的部門、公司、企業、其他組織和個人，應按照標準繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統一征收管理，土地管理部門代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。（1）加強對規范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統管”的原則，構建起“國土征收、財政監管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據）”、“兩建（建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據領用、結報和核銷管理制度）”、“三規范（規范土地出讓金征收行為，規范土地出讓金專用票據使用行為，規范土地招標、拍賣和掛牌出讓行為）”目標，加強土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環節不僅多，而且復雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環節監管出現疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細地制定了相應的規章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業務費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進行全面的監管。通過對土地出讓金收支活動的全程監管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來自于《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志。《重慶科技學院學報.社會科學版》雜志簡介詳見.）
四、我國現行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因
現在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務院第55號令的相關規定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權限、權屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規章制度。導致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴格實施，導致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結構上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠超其他經濟指標的增速。在部分地區，土地出讓金的增速甚至出現失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進行粗放式的開發導致諸多問題，如容易導致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經濟社會的可持續發展。在支出結構上，土地出讓金支出范圍過大，支出結構要求模糊，預算編制和管理精細化程度不高；土地出讓金支農不足，加劇了城鄉二元結構的分化；在征地和拆遷補償等方面存在者偏差，損害了失地農民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進一步提高［6］。
上述問題的主要原因有：第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規、規章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴格的監督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規定的要求，被納入到基金預算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴格的監督管理，極易導致一些地方政府違法、違規出讓土地，擅自減免土地出讓金等現象的發生，從而導致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統一規范的管理制度，征收環節銜接不緊密。按照國家有關規定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應負責國有土地使用權出讓的政策制訂、監督執行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應嚴格執行財政部門制訂的征管政策，負責按法律法規和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現象，導致欠繳和漏繳土地出讓金現象十分嚴重［7］。
五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑
第一，建立完善的土地出讓金收支制度。我國的土地出讓金收支管理制度在立法、程序、監督等方面本身還存在著很多缺陷，隱含著諸多方面的問題。尤其是缺乏統一完善的土地出讓金收支管理制度，如地方政府對土地出讓收益的片面追求，土地出讓金在中央政府與地方政府、國家與農民以及政府代際之間的不合理分配關系，政府土地出讓金的流失與管理失范等。當務之急，應該建立統一的土地出讓金收支管理制度，認真總結各地在土地出讓金收支管理的成功經驗，大力推廣“國土代征、財政監管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制，切實保障資金的使用效益，確保土地出讓金在征收和使用過程中的合理與規范［8］。第二，嚴格執行土地出讓金“收支兩條線”的管理制度。按照規定，土地出讓金必須足額繳入財政部門設立的“土地出讓金財政專戶”，不得設立“賬外賬”。各級財政部門應嚴格管理“土地出讓金財政專戶”，不得違反規定轉移“土地出讓金財政專戶”的資金。同時，嚴格執行土地出讓金專款專用制度，按照規定范圍列支，不得挪作他用。第三，規范土地出讓金的支出范圍，確保出讓金專款專用。要保證土地出讓金專款專用，以嚴格的政策規定保證優先投入，做到公平公正，保證失地農民生活水平，妥善處理征地補償，保障失地農民的權益。第四，明確土地出讓金的范圍。一是明確土地出讓和行政劃撥的范圍。把土地出讓金收支納入財政預算范疇，使其不再成為地方政府任意支配的預算外財政。二是平衡各級地方政府的利益，避免“寅吃卯糧”。三是提高征地拆遷補償，增大農民社會保障。將土地出讓金首先要用于“三農”建設，避免“取之于農，用之于城”的現象［9］。第五，加強對土地出讓金的監督管理。政府對建設用地實行統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理。保證土地使用權出讓的規范化和公開化，確保土地出讓金征收與支出過程中的透明化，并接受司法監督、財務監督和社會監督。因而對出讓的規劃、計劃、審批權限、程序、地價確定、土地出讓金的收入、管理、分成辦法等，應以法規形式予以規定顯得十分必要［10］。完善土地出讓金的收支管理還有很多工作要做。從某種角度看，對土地出讓金收支管理的改革是一項龐大的系統工程，影響土地出讓金收支管理的因素復雜，這些因素相互聯系、相互作用，對土地出讓金收支管理的任何一個方面的改革，都會影響到整個改革的效果。因此，對改革土地出讓金收支管理的艱巨性要有充分的認識。當然，雖然改革任重道遠，但是在轉變政府職能，健全規章制度，完善土地市場，加強產權制度改革等方面還是大有可為的。
土地收支管理篇3
（九江學院，江西 九江 332005）
摘 要：目前，土地出讓金在我國國民經濟中的影響越來越大，一方面，地方放財政收入嚴重依賴土地出讓收入，另一方面，地方財政土地出讓金收支管理亂象叢生，從而影響房價居高不下，加劇社會矛盾，增加了社會運行的風險隱患。本文首先介紹了我國土地出讓金管理中存在的問題，分析了其存在問題的原因，并針對我國的實際提出了改善建議。
關鍵詞 ：土地出讓金；出讓金收支；預算管理；建議
中圖分類號：F812.3文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2014）31-0062-02
收稿日期：2014-10-22
作者簡介：汪付榮（1981-），漢族，女，湖北省棗陽市人，本科 九江學院會計學院講師，碩士，研究方向：會計學 金融學。
2014年政府工作報告提出：“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進行全面審計。”8月中旬開始，審計署開展了全國性審計工作，對2008年至2013年土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法等情況進行審計，至此土地出讓金成為外界關注的焦點。
一、我國土地出讓金管理現狀及問題
1.土地出讓金收入總量大，增長迅速。
國土資源部發布的2013年有關統計數據顯示，2013年土地出讓收入總金額達4.1萬億元，再次刷新歷史紀錄，同比增長44.6%，占到地方政府性基金收入的86%。這一比例在 2001年僅為16.6%。全國政協委員、審計署副審計長董大勝在2014年初接受《經濟參考報》記者采訪時說：“土地出讓金這些年成為地方政府很重要的收入來源，幾乎占到地方收入的一半左右。”土地出讓金收入大幅增長，遠高于同期地方財政收入的增長幅度，改變了地方政府公共收支體系，嚴重侵害了稅收作為政府財政收入的主導地位。然而，土地屬于不可再生的稀缺資源，地方政府這種“借地生財”的短期行為必然導致“寅吃卯糧”現象的出現。同時，由于外生因素影響以及自身周期的變動，土地市場行情波動較大，“借地生財”長期也難以為繼。
2.土地出讓金收支管理亂象多，造成國有資產流失。
按照2006年國務院通過的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（以下簡稱《通知》）規定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。然而，許多地方在實際執行過程中并未嚴格執行。主要表現在：按照有關規定經營性用地和工業用地在出讓前收取的土地保證金要存入土地出讓金保證金專戶，然后轉入國庫，但是在土地出讓中標后土地出讓金很難按照規定及時繳入國庫；地方政府為了平衡財政預算，人為地壓縮財政預算收入和預算支出，在財政預算外設立土地出讓金過渡賬戶，沒有按規定繳入國庫。另外，按照《通知》規定：“土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源部門負責具體征收。……對未按合同約定足額繳納土地出讓收入的，國土資源部門不予核發國有土地使用權證書。”但是實際工作中，欠繳和漏繳土地出讓金現象十分嚴重。地方政府為追求經濟發展發展，招商引資甚至不惜“以地換項目、以地換路”，使土地出讓金“體外循環”，失去財政監督，造成國有資產流失。大量的土地出讓金支出不透明，支出結構缺少統籌規劃，用于支農和保障性住房的支出比例較低，加劇了城鄉二元結構分化。
3.大量土地無序出讓，造成土地資源浪費嚴重。
多賣地可使地方政府增加財政收入，因此地方政府熱衷于賣地招商引資，土地不僅成了用地商競相爭奪的資源，也成了政府吸引外來投資的資本。地方政府大量審批土地獲得收入，開發商大量圈地，土地大量被浪費和閑置。經常在城市郊區看到優質的耕地被開發商或者企業圈起來，但是由于資金問題沒有開發，里邊雜草叢生，造成土地資源嚴重浪費。即使房地產開發商開發了大量樓盤，需求已經滿足的情況下，樓盤的閑置率居高不下，內蒙古鄂爾多斯市、云南昆明呈貢“鬼城”的報道經常見諸于報端，資源浪費嚴重。
4.土地征收、拆遷、補償過程中醞釀了尖銳的社會矛盾，影響社會和諧。
從理論上來說，土地收益的分配和使用要考慮到土地所有者和使用者的權益，但是目前的土地出讓金收益分配嚴重違背了了這一理論。目前征地補償主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三部分。征地補償費按土地被征用前的3年平均產值的若干倍來計算，補償標準過低。甚至出現地方政府賣一畝地收入130多萬元，只給農民補償3萬元的情況。土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府所獲取，而被征地農民只能得到低額的補償費，這使得農民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。對于大多數農民來說，失去土地就等于失去了生活收入來源，即使一些進城務工的農民，由于受自身水平限制，在城市里只能生從事繁重的體力勞動，收入有限。現階段，我國對被征地農民的補償大多是采用貨幣化的方式一次性完成，缺乏對農民生存、生活的長遠考慮。只讓農民進城上樓，卻沒有考慮到農民進城后的生計問題，農民為維護自身權益會做出一些不理性的行為，會加劇社會矛盾，影響社會和諧發展。
二、我國土地出讓金管理存在問題的原因分析
我國土地出讓金管理存在的問題是由多方面原因造成的，歸納起來主要有以下幾個方面：
1.分稅制和土地出讓金收入分配制度是土地出讓金管理存在問題的根源。從1994年開始，我國實行分稅制改革，一些稅源穩定、收入多的稅種如關稅、消費稅等歸中央，而一些難以征收的小稅種歸地方政府，如營業稅、契稅、印花稅等，另外一些由中央和地方政府共享的稅種中央拿大頭，地方拿小頭，比如增值稅中央分享75%，地方分享25%，證券交易稅，中央與地方各分享50%。地方政府財政收入有限，財政資金緊張在所難免，在財力向上集中的同時，事權卻有向下集中的趨勢。地方政府之間職責范圍界定不夠明確，含糊不清的事權大多分配給下級政府部門，財政支出剛性壓力大，財政供養人員多，因此造成財政收入難以支撐相應的事權，地方政府迫切地需要補充財政資金。土地出讓金收入、稅收以外的費用等形式的收入增長迅速，并成為地方政府財政收入的主要來源。
2.土地出讓金管理缺乏規范制度。地方政府隨意安排土地出讓金收支是由土地出讓金管理制度的缺失引起的。從上世紀八十年代末我國實施土地出讓制度以來，關于土地出讓金的管理規章制度一直處于空白狀態，2006年底國務院辦公廳下發的《通知》才改善了這種局面。但是現有的土地出讓金管理辦法給地方政府預留了較大的操作空間，造成土地出讓金使用不合理。首先，土地出讓金使用范圍和結構沒有制度保障。國務院下發的《通知》規定了土地出讓金收入的使用范圍，但是并未規定各項支出所占比例，因此，地方政府在土地出讓金支出中，對各種可以產生“效益”的城市建設支出比例大，而對失地農民的補償、農村基礎設施改善等支農項目支出不足。其次，對土地出讓金的使用缺乏合理規劃。土地出讓金是土地在未來40年-70年的租金，而地方政府每年對收取的土地出讓金使用時，不能進行長期、合理規劃使用，而是過度使用當期土地出讓金收入，而對未來的財政支出需求只寄希望于繼續擴大土地出讓金收入，繼續擴大賣地，造成耕地面積減少。
3.土地出讓金收益分配機制不合理。我國的土地出讓金收益應該在所有者和使用者之間分配，主要用于征地拆遷補償、土地開發支出、支農支出、城市建設支出等方面。但是在土地出讓金實際使用過程中，收益分配非常不合理。一方面中央政府對土地的收益基本都留歸地方政府所有，只是在土地收益中統籌部分資金用于土地的開發利用，所有者的用益物權的權能沒有充分體現。另一方面，地方政府為打造政績，將大量的是資金用于政績工程上，而分配給被征地農民的收益很少。收益分配機制不合理，在拆遷過程中又實行強征強拆，所以會激化社會矛盾，影響社會和諧。
三、完善我國土地出讓金管理的建議
1.改革土地出讓金制度，合理劃分中央和地方的財權和事權。目前我國的行政管理過程中財權和事權不均衡造成地方政府想方設法增加財政收入，要改變這種狀況，建議考慮地方政府履行職務的需要，增加地方政府在財政資金分配的比重，減輕地方財政資金匱乏的壓力，降低地方政府對土地出讓金的過度依賴。另外可以考慮改變土地出讓金一次性收取的制度，可以將土地出讓金分批分次收取，降低當屆政府過度獲取土地出讓金收益的機會，實現經濟可持續發展。
2.加強對土地出讓金收支的預算管理，統籌安排各項支出。地方政府嚴格執行預算管理制度，確保土地出讓金收支按規定執行。城市規劃部門根據城市發展需要提出年度用地規劃，國土資源部門根據城市發展要求和年度政府對固定資產的投資計劃，合理規劃全年各類土地用地需求，避免過度審批土地，造成資源浪費。土地出讓金的收支嚴格按照預算執行，杜絕欠繳、漏繳土地出讓金的現象發生；合理分配土地出讓金，明確規定各項用途的支出結構和比例，并建立支出公示機制，確保惠及民生的項目資金到位，保障被征地農民的切身利益。
3.規范土地出讓行為，完善土地出讓金管理規章制度。我國關于土地出讓金管理的規章制度只有《土地管理法》和《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，缺乏有效的制度保障，應該用戰略的眼光規范土地出讓金的收支管理，完善有關的法律法規，確保土地出讓金合理使用。
4.加強審查與監督，確保土地出讓金有序運行。高效嚴密的審查與監督制度是確保土地出讓金收支管理機制有效運行的保障。為規范土地出讓金收支管理，建議成立由獨立專家組成的審計小組定期對各地的土地出讓金收支進行獨立審計，并將審計結果對外公布，審計結果要計入當年地方政府年終考核成績，提高地方政府領導的重視程度。繼續完善土地出讓招投標和掛牌制度，保證操作的規范和透明度，杜絕腐敗滋生。明確財政部和人民銀行對土地出讓金收支的監督職能，確保土地出讓金收入繳入國庫。建立土地出讓金支配違規處罰機制，確保被征地農民的補償、補助和其他權利的實現，縮小城鄉二元差距。
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土地收支管理篇4
關鍵詞：土地出讓金制度；土地出讓金收入；土地出讓金支出；性質
上個世紀90年代以來，以土地出讓金制度為核心的土地制度改革取得了很大的成績，激發了多元經濟主體的活力，盤活了土地資源。本文在梳理土地出讓金制度實施以來的法律規章和總結實踐做法的基礎上，對土地出讓金收入和支出的性質進行重新審視和界定，在此基礎上，視圖為土地出讓金制度改革和研究提供新的研究視角。
一、土地出讓金收入內涵的歷史演變及其性質探討
（一）土地出讓金收入內涵的歷史演變
1988年《憲法》和《土地管理法》確立了我國國有土地有償使用制度。1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確規定，土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。關于土地出讓金收入管理，1989年財政部的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》對土地使用權出讓收入的內涵和外延作了界定：各級政府土地出讓主管部門將國有土地出讓給單位或個人，按規定向單位或者個人收取的土地出讓價款，包括土地金、續期土地出讓金、合同改約補償金。1992年下半年，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權所得稱為“土地出讓金”。2006年國務院辦公廳《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》，對土地使用權出讓收入定義進行了完善：政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發費用和土地出讓收益等。
（二）土地出讓金收入的形成過程
我國《憲法》第十條規定：城市的土地屬于國家所有；農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。《土地管理法》第四條、四十三條規定，國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途；任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。《土地管理法》第二條規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予被征地農村集體和個人合理補償和妥善處理。《土地管理法》第五十八條規定了國家可以收回國有土地使用權的情形，并對土地使用權人進行適當補償。在這一憲制和法律架構下，建設用地的供給來源分為征用農地而增加的增量部分和城市內部挖掘、儲備的存量部分，依靠行政特權形成土地儲備，使地方政府成為城市建設用地一級市場的唯一供應者，然后進行開發整理并按照市場原則和所有權原則向建設用地需求者供地，如圖1所示。
（三）土地出讓金收入的性質
在快速工業化和城市化進程中，我國建設用地的供給大都來源于增量土地儲備，即農業土地非農化，本文以此為例從權力來源上界定地出讓金收入的性質。
土地出讓金制度作為我國國有土地有償使用制度，促進了土地資源優化配置和高效使用，但就其目前的土地產權配置手段來看，土地出讓金收入不僅僅以所有權原則和市場等價原則進行的，存在著不對稱的隱形產權交易關系。
第一，國家是集體建設用地的唯一接受者，國家憑借公權力公共利益對私人產權的強勢地位而非市場機制強制性征用農地，并按照國家規定給予農民征收補償和相關安置，付出較低成本——本文稱之為集體土地所有權行政補償價格，獲得土地所有權，使集體所有土地轉變為國有土地。
第二，國家是建設用地使用權的唯一供給者。國家憑借土地用途管制和供地計劃等土地管理制度，使地方政府成為城市建設用地一級市場的唯一供應者，這時地方政府完全按照市場等價原則和所有權原則，向土地使用者出讓國有建設用地使用權。
圖2模擬并比較了集體土地向城市建設用地流轉的兩種情景：競爭性市場和完全壟斷市場。橫軸表示流轉面積，縱軸為農地非農化流轉的成本或價格。假設集體土地向城市建設用地流轉過程中成本保持不變，表現為水平的農地非農化邊際成本曲線MC。
第一種情景：在符合規劃的條件下，集體建設用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供給不可再生性等壟斷因素的存在，市場結構介于完全競爭和完全壟斷之間的競爭性市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D和MR（用虛線表示），根據市場均衡條件MR=MC，市場在E點達到均衡時的價格和流轉面積分別為P0、Q0；
第二種情景：“先征后讓”的農地非農化。在規劃權（農用地轉用審批）的配合下，國家運用征收權將集體農用地征收為國有城市建設用地，按照農地非農化邊際成本曲線MC給農民補償（用C0表示）后，再以市場方式出讓給土地使用者。在這一情景下，政府是城市建設用地的唯一供給者，市場結構為完全壟斷市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D*和MR*（用實線表示），此時市場在E*點達到均衡時的價格和流轉面積分別為P*、Q*，如圖2所示。
在第一種情景下，集體土地所有者與城市建設用地需求者直接進行市場化自由交易，此時集體建設用地價格為P0。第二種情況，政府在“先征后讓”的“征地—出讓”行為中，集體土地所有權補償價格為C0，國有建設用地使用權出讓價格為P*，獲得一個剩余收益為（P*-C0）。第二種情況與第一種情況相比，集體土地所有者收益損失（P0-C0），建設用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），兩者之和為（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通過“先征后讓”獲得的農地非農化開發增值收益。根據對30多個城市的統計，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍。同樣的分析原理適用于存量土地供給情況。
綜上所述，若把土地出讓金收入只看作是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部價款，是片面的，靜態的，忽略了中國特殊國情和土地出讓金制度的復雜性。土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產物，是“先征后讓”的結果，是土地使用權市場出讓價格與行政所有權（使用權）補償價格的剪刀差，本質上是國家通過規劃權、征收權等公權力汲取的土地開發增值收益，這與國家稅收在權力來源上具有相似性，皆屬于公共財政管理范圍。
二、土地出讓金支出管理制度的歷史演變及其性質探討
土地出讓金收入是一種政府性收入，理應納入公共財政管理范圍，在理論上是毋庸置疑的，同時研究土地出讓金支出結構和流向及其性質，也有助于推進土地出讓金支出管理制度的創新及判斷其在宏觀經濟政策的作用。
首先，關于土地出讓金收入在各級政府之間的分配，國務院1989年5月出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》規定土地出讓金收入地方和中央按照6：4分成；兩個月后，財政部公布的《國有土地使用權有償出讓收入管理暫行實施辦法》規定土地出讓金收入上繳中央比例降為32%；1992年下半年，財政部出臺《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓金收入上繳中央財政部門的比例下調為5%；1994年實行分稅制后，國務院出臺《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》將土地出讓金收入作為地方固定收入，并在此后逐漸被學者稱為地方財政的“第二財政”。這也符合政府間收入劃分的國際慣例，來源于不動產的政府收入一般歸屬于地方政府。
其次，關于土地出讓金的使用和支出管理，1989年5月，國務院出臺《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》、1995年《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》都明確規定，土地出讓金上繳國庫，專款專用，專項用于城市建設和土地開發。《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》（[2004]8號）規定土地出讓金用于農業開發的比例，按各市不低于土地出讓平均收益的15%確定。2006年9月出臺的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》明確要求2007年1月1日起，土地出讓收入全額納入地方基金預算管理，支出一律通過地方基金預算，實行徹底的“收支兩條線”管理。《關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）規定市縣財政、國土資源管理部門在編制土地出讓支出預算時，要確保足額支付征地和拆遷補償支出、補助被征地農民社會保障支出，重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重；要嚴格按照規定將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金。隨著土地出讓金制度的實施，土地出讓金收支管理制度日趨嚴格和完善。根據中國土地出讓金支出實踐情況來看，一般來說，地方政府獲得土地出讓金收入后，要先行支付各種土地規費和征地補償，此后如有凈收益，則多用于城市建設和土地開發。土地出讓金純收益的近30%用于基礎設施建設。在土地出讓金收益的分配格局中，農民只得到5%-10%，村級集體得到25%-30%，而60%-70%為各級政府和中間商獲取。
通過以上法律規章和規定可以看出，土地出讓金在支出過程中發揮著收入再分配的公共財政功能，首先，一部分支出用于集體土地土地價所有權行政補償價格；其次，一部分支出用于彌補土地出讓前的生地變成熟地的土地開發成本；最后，還要支付土地使用權流轉過程中的各種稅費和交易成本。這三者在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買。剩余的部分為政府獲取的土地純收益，一部分成為城市基礎設施投資、農業土地開發和農業基礎設施投資的資金來源，其在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買；還有一部分用于提取農村社會保障基金、廉租房等用途，其在國民收入流程中的作用類似于轉移支付。由于我國處于快速工業化和城市化階段，土地出讓金收入大多來源于增量土地供給，即農地非農化的先征后讓方式，此方式下的土地出讓金收入的支出結構及其在國民收入流程的作用如圖3所示。
三、結論和啟示
第一，土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產物，是“先征后讓”的結果。在價值形態上，土地純收益表現為土地使用權市場出讓價格與行政所有權（使用權）補償價格的剪刀差，本質上是國家通過公共利益對私人產權的強勢地位對相關土地先征后讓方式汲取的土地開發增值收益，這與國家稅收在權力來源上具有相似性，屬于公共財政管理范圍。
第二，根據土地出讓金收入的性質，土地出讓金制度是以國家“公共利益”對“私人財產”處于強權地位下的土地征收制度為杠桿的，這與西方國家主要依賴公平、自由市場手段配置土地資源方式有區別的。根據其來源確定其分配方向和“誰受損，誰理應受到補償”原則，既不違背公共利益對私人財產的強權地位，也能體現“公產私產地位平等”物權法的精神。這就要求提供保證土地出讓金制度下的公共利益與私人利益平等博弈的制度，包括解決公共利益與私人利益矛盾的司法訴訟渠道。就目前的土地出讓金支出結構和模式看，其支出方向理應從城市基礎建設投資退出，向失地農民社會保障、農村基礎建設等新農村建設方向轉移。
第三，從土地出讓金收入的支出實踐情況來看，缺乏具有合理依據的土地出讓金收入分配的理論支撐，沒有技術方案的制度設計如同紙上談兵。政府到底憑借哪些權力可以取得土地使用權出讓收益中的增值收益；農業土地向建設用地用途轉變的發展權增值收益，該如何計算，該歸誰所有。現行集體農地所有權的征地補償標準的科學性等等都應該其合理的邏輯理論依據，而目前學術界和政界在這方面還沒有給予清晰的論證和結論，這也是土地出讓金制度的研究和改革方向。
第四，通過研究土地出讓金收支性質可以清晰地看到土地出讓金收支在國民收入流程中的循環路線。從國民收入循環流程視角看，土地出讓金收入使得資金從私人部門流入政府部門，相當于國民收入的漏出量；土地出讓金支出通過轉移支付和政府購買，使資金從政府部門流入私人部門，相當于國民收入的注入量，這為土地出讓金收入參與國民收入經濟循環的研究提供了新的視角。土地出讓金收入作為政府公共財政收入的重要來源，其支出發揮收入再分配功能，用于社會生產性質或者收入再分配的支出項目，可以服從國家宏觀調控的需要。因此，土地出讓金制度可以作為國家宏觀經濟政策，應當成為我國土地出讓金管理政策的著眼點之一。
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土地收支管理篇5
各地在“依法行政，依法理財”的前提下，嚴格執行國土資源管理部門的各項收費政策，堅持收費公示，“陽光收費”，自覺接受社會和群眾的監督。在確保“應征不漏，應免不收”的同時，兼顧好政府、企業、農民等各方面的利益關系，照顧弱勢群體。通過大家的共同努力，今年全市共代各級政府征收土地出讓金32.63億元,其中：市本級代征8.43億元（招拍掛7.37億元），契稅2.26億元、耕地占用稅3710萬元。這些資金的征收和使用，加大了對土地資源特別是耕地的保護力度，為實現全市耕地總量動態平衡提供了保障，有力地支持了全市的經濟建設，同時也為國土資源事業的健康發展提供了資金保障。
二、認真開展全市新增建設用地有償使用費征收使用情況檢查，檢查措施有力效果明顯
年初，省廳《關于開展新增建設用地土地有償使用費征收管理情況專項檢查的通知》下發后，我處認真貫徹中央和省通知精神，加強與財政、監察、審計等部門的協調溝通，及時將檢查要求向各縣(市、區)作了布置和傳達，立即成立了檢查機構，對報表的填制，檢查要求、填列口徑等進行了全市集中培訓。對照省廳要求，對1999年以來到XX年6月新增建設用地審批臺帳和土地有償使用費征收使用情況全部統計核實到位，所有數據真實具體。同時，對近年來我市新增建設用地情況，土地有償使用費應征情況、已征情況、分級入庫情況及使用情況都進行了檢查，圓滿完成了自查工作。
三、認真開展管理創新活動，切實加強對直屬事業單位及基層國土資源所的財務管理和監督
為認真貫徹落實省廳《關于開展管理創新年活動的實施意見》，科學開展管理創新活動，我處圍繞XX年度財務工作目標，制定了關于加強對基層國土資源所的預算管理及預算執行情況的監督的創新課題，并認真組織實施。
一是加強基層國土資源所的預算管理。今年全市各國土資源所均根據實際情況，認真編制了財務預算，各市（分）局財務科嚴把收支關，做到有預算不超支、無預算不開支，認真審核，保證國土資源所合理、節約、有效地安排使用資金。在預算安排上，堅持量入為出，量力而行。在確保人員工資、日常公用經費的正常開支基礎上，保證重點支出，壓縮一切消費性支出，尤其是嚴格控制招待費支出，真正使有限的資金用在土地管理事業的刀刃上，從而全面提高了資金的使用效率，確保了國土資源所的正常運轉。
二是加強內部審計工作。今年我處重點加大對分局及基層國土資源所的審計力度。五月份，在全系統組織開展了財務互查，以促進全市財務管理工作日趨規范。上半年，按照市局黨委的要求，結合高港、開發區兩個分局局長離任審計，對分局及其國土資源所的財務進行了全面審計。
三是進一步完善分局及國土資源所財務管理制度。為進一步加強對直屬分局及其國土資源所的管理，嚴肅財政紀律，加強會計監督，有效杜絕分局及基層國土資源所違規、違紀事件的發生，市局于XX年四月制定下發了《關于加強對直屬分局及國土資源所財務管理的規定》，從收費管理、票據管理、預算管理、支出管理、固定資產管理以及財務監督等各方面都做出了具體要求。
四、認真執行部門預算，科學編制來年預算，進一步加大部門預算的制約力度
我處按照財政部門預算、國庫集中支付、政府采購和收支兩條線的要求，嚴格執行當年部門預算，加強分析和預測，把握好本部門工作特點，按月報送用款計劃，有理有據安排好各項業務工作經費，截至11月未，通過財政直接支付經費支出3700萬元，占總支出的95，既達到了財政規定的比例，又保證了業務費的正常開支。
今年我市“政府收支分類”進行了重大變革，這次改革是繼部門預算、收支兩條線，國庫集中收付制度等改革之后，財政部門推出的又一項影響最為深刻、涉及范圍最為廣泛的改革工作。為此，我處按照市財政的具體部署，逐月按時完成新舊科目的數據轉換，保證了新的科目體系與預算管理方式的銜接。
200x年按照“增收節支、收支平衡、統籌兼顧、保證重點”的原則，我處認真完成了來年部門預算編報工作，對各項支出的預算能做到準確、實事求是。積極向財政部門爭取專項經費，部門專項工作經費得到落實，為全面履行國土資源管理職能提供了經費保障，XX年，共向財政爭取專項經費5397.9萬元，其中：辦公大樓基建經費3000萬元，信息網絡購 建費200萬元，基礎測繪和城鄉一體化建設經費500萬元。
五、積極籌措資金，促進城市土地經營
城市土地經營工作是國土資源管理工作的重點。為此，我處加強部門協調，主動配合相關部門做好城市土地經營工作，積極籌措城市土地經營資金。全年圍繞市政府確定的重點工程項目，共向金融部門中小企業融資3.89億元，歸還銀行貸款
3.48億元。其中，支付坡字街核心區地塊拆遷費用2396萬元，府南三號地塊拆遷費用1000萬元，為城司融通資金5000萬元，確保及時提供土地收購、儲備資金，促進了城市土地經營工作健康有序地開展，支持了泰州經濟建設。
六、進一步加強調查研究，適應財政預算管理改革的需要
為進一步加強征（撥、使）用土地管理費的征收與管理，適應財政預算管理改革，根據省廳要求，今年6月，我處對全市征（撥、使）用土地管理費的使用情況進行了認真的調研，通過對全市XX年至XX年國土部門預算收入、支出和執行情況的了解，發現了在管理費征收使用管理中存在著省返還管理費與部門預算編制時間不一致等問題，并就如何進一步加強征（撥、使）用土地管理費管理，形成調研報告，提出了合理化建議。
200x年工作思路：
1、嚴格執行收費政策，確保各項收費應收盡收
一是嚴格依法征收規費，切實保證“應征不漏，應免不征”；二是嚴格費用征收范圍，不得擅自減征和緩征；三是代征的各項資金、財政性 資金都按規定足額上繳，杜絕截留、挪用現象。
2、嚴格財務管理，強化制約意識
嚴格“管錢”、有效花錢，切實增強政治意識、大局意識、憂患意識、節儉意識。一是認真編制和執行部門預算；二是嚴格按照資金的性質和用途對各類資金分類核算，并及時上繳下撥；三是加強專項資金的使用管理，確保專款專用，杜絕截留、挪用和擠占專項資金的行為；四是加強內部審計工作。重點加強對區屬國土資源所的財務監管工作，切實規范國土資源所的財務收支行為。
3、加強土地復墾專項資金管理，提高資金使用效益
為加強耕地開墾費占補平衡補充耕地項目資金管理，提高耕地開墾費資金使用效益，根據江蘇省財政廳、國土資源廳《江蘇省耕地開墾費占補平衡補充耕地項目資金管理辦法》，會同市財政局制定泰州市耕地開墾地方自行“占補平衡”項目資金管理辦法。
4、積極做好城市土地資產經營工作
加強部門協調，確保及時提供土地收購、儲備資金，同時努力做好土地出讓金的征收工作，支持泰州市經濟建設。
5、強化學習教育，增強自律意識
土地收支管理篇6
關鍵詞：土地出讓金;問題;措施
2007年，我國招拍掛出讓土地面積為11.53萬公頃、總價款達到9551億元，占到了當年全國土地出讓總收入的80%。據此推算，2007年全年的土地出讓總收入約為1.2萬億元。相比2007年，2008年下降幅度超過20%，但2008年全國大、中、小城市土地出讓金相加金額也將超過9000億元，土地出讓金已成為地方政府的一塊重要收入。審計署2007年對北京等11個城市及其所轄28個縣（市、區）2004—2006年國有土地使用權出讓金征管情況進行審計調查，發現違規減免出讓金47.88億元，違規使用出讓金83.73億元，欠收挪用被征地農民社保資金51.17億元，規范土地出讓金管理已經刻不容緩。
一、土地出讓金的概念界定和理論基礎
1.土地出讓金的概念界定
一直以來，我國的土地出讓金都沒有一個統一明確的定義，由此導致各地在實踐中對“土地出讓金”理解和使用出現混亂，這是我國土地出讓金制度的主要弊端之一。根據對相關理論與實踐的研究，本人認為，土地出讓金，又稱國有土地使用權出讓金，是國有土地一定年限內批租使用時交納的包括地租和全部土地成本在內的總價款，或在土地出讓（包括招拍掛和協議出讓方式）時繳納，或是在以轉讓、抵押等方式處置原劃撥方式獲取的土地使用權時必須補交的總價款。這里的土地出讓金總價款包括土地所有權收益、土地投資收益、土地管理收益和土地建設與保護補償，是各類土地價值在社會管理中的體現。
2.土地出讓金的理論基礎
現代產權經濟學認為，產權由權能和利益兩部分構成。土地所有權、土地市場經營權和土地使用權三項權能構成我國土地產權的具體內容，這“三權”的分離組合形成了不同的土地產權結構，而不同的土地產權結構又會形成相應的土地利益分配格局。我國土地產權制度的特點是，一方面土地所有權高度集中而缺乏明確的人格化代表，導致農業資源無序配置；另一方面，土地使用權分屬于不同的利益主體，權責利不對稱，加深了農村土地所有權的虛化。土地產權理論為出讓金的存在提供了理論依據，用地單位使用國有土地必須向國家交納土地使用權出讓金。土地產權理論要求出讓金必須是土地市場價格，以體現和反映土地使用權的價值，并符合市場供求規律，充分體現和保障國家作為土地所有者的權益，發揮市場的調節作用。因此，土地產權理論是土地經濟學的基礎理論，出讓金產生的實質是土地產權交易的結果。
二、土地出讓金管理存在的主要問題
自1987年我國出現國有土地使用權出讓金（以下簡稱出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，盤活了全國的土地資源，給我國的經濟社會發展帶來了深遠的影響。與此同時，隨著出讓金收入規模的日益增大，及其在地方政府預算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發凸現出來。
1.出讓金帶來的豐厚財政收入，誘發了地方政府的短期行為
大量賣地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實財政收入提供了機會，現屆地方政府就可能運用各種手段擴大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無法實現收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。
2.出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益
用計劃經濟的辦法低價征地，用市場經濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府所獲取，而被征地農民只能得到低額的補償費，遠不能彌補農民的權益損失，這使得農民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發和土地開發，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業化、城市化飛速發展，而農村卻出現了大量就業無門、社保無份的失地農民，農村建設也嚴重缺乏資金投入。在工業化和城市化過程中，農民并沒有充分分享經濟發展帶來的成果，城鄉二元分割的體制裂痕在繼續擴大。
3.土地出讓金制度不完善，易引發出讓金流失和官員尋租
土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導地位，而征收的出讓金又缺乏嚴格的監督管理，導致一些地方政府違法違規出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對應的是官員尋租和腐敗現象頻頻出現。現有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動提供了巨大利益空間和權力發揮作用的活動空間，涉及土地的腐敗案件數量多，涉及金額大，涉案人員職務高，而且容易發生窩案、串案。
三、規范土地出讓金管理的幾點措施
1.土地出讓金全額納入預算，實行“收支兩條線”管理
嚴格按照《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發[2006]100號），將政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，都作為國有土地使用權出讓收入納入預算管理。具體做法是收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算管理從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”，在地方國庫中設立專賬，核算土地出讓收支情況。
2.明確土地出讓金范圍，確保應收盡收
一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括土地補償性成本、土地開發性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價款、土地租金收入等全部國有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補償費和拆遷補償費（不含征地管理費）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業改制”、“以土地換項目”、“以租代征”等各種名義減免土地出讓金。
3.規范土地出讓金支出范圍，突出強調保護失地農民利益
嚴格按照土地出讓金使用范圍規范資金支出：一是征地和拆遷補償支出；二是土地開發支出；三是支農支出；四是城市建設支出；五是土地出讓業務費、新增建設用地有償使用費等。從提高征地補償費、建立補償費發放公示制度，增強補償費用發放透明度、改革補償費發放方式、建立被征地農民社會保障制度四方面切實保障被征地農民的合法權益。
4.健全土地儲備資金財務會計核算制度
切實加強土地儲備資金財務管理，建立健全土地儲備成本核算制度，嚴禁擠占、挪用土地儲備資金。財政部門應嚴格執行土地出讓金預算，確保土地出讓收入全額繳入國庫，嚴格按照批復預算支出各項資金；建立土地出讓收入定期對賬制度，對應繳國庫、已繳國庫和欠繳國庫土地出讓收入數額進行定期核對，確保數據準確無誤；健全報表核對機制，財會部門要會同國土資源管理部門、人民銀行機構建立健全年度土地出讓收支統計報表及分季收支統計明細報表體系，統一收支口徑，確保統計數據及時、準確；加強土地出讓金核算管理。土地儲備部分應按出讓和收儲地地塊建立出讓金收支臺賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發費用、業務費用和土地凈收益。財政部門應根據土地儲備部門的臺賬報表及時審查核對出讓土地開發費用和土地出讓費；建立國有土地收益基金，實行分賬管理，合理控制土地儲備規模，降低土地儲備成本，避免“寅吃卯糧”，保障土地收益的延續性；財政部門應加強對違約金的管理，凡土地使用者不按時足額繳納土地出讓收入的，按日加收違約金額1‰的違約金，違約金應隨同土地出讓收入一并繳入國庫；土地前期開發引入市場競爭機制，嚴格控制成本支出，可通過政府采購公開招標的方式選擇評估、拆遷、工程施工、監理等單位，努力降低采購成本；
5.強化土地出讓收支監督管理
首先，利用衛星圖片等信息化手段監控土地違法違規行為，實施土地違法問責制，建立共同責任機制。其次，建立一支穩定的，高素質的監管隊伍。財政部門、國土資源管理部門、銀行機構以及審計機關要建立健全對土地收支情況的定期和不定期監督檢查制度，強化對土地出讓收支的監督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴格按照財政預算管理規定執行。同時，土地出讓收支情況要按照規定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監督。最后，建立土地出讓金審計制度。審計機關要對土地出讓金收支實行定期或經常性的審計監督，及時發現問題，維護國家和人民的利益。
參考文獻：
[1]易憲容:《出讓金改革需慎行》，《英才》2006 年第8期.
[2]王曉陽:《重新審視出讓金改革——一個國有產權和公共財政的框架》，《當代財經》2007 年第 2 期.
土地收支管理篇7
記者采訪發現，分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計外，大多“封閉運行”，導致違規不斷、腐敗滋生。
巨額出讓金將被“翻老底”
正在各地鋪開的土地出讓金審計，被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數據顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計達19.4萬多億元。
長期以來，各地土地出讓金因收支明細處于公眾監管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向審計部門申請公開北京市土地出讓金違規使用情況，卻被以“公開可能對社會穩定帶來不利影響”為由遭拒。
湖北省人大代表王培樹說，每次開地方“兩會”，針對全省上千億元的土地出讓金管理情況，政府都沒有專題報告，也沒公開說明，最多只在財政預算中有個籠統總數，沒法詳細了解。
事實上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規可依。國務院辦公廳2006年出臺相關規定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發、支農、城市建設等方面。
記者梳理自2009年至2013年財政部公布數據發現，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發、城市建設三項占比超過八成。
財政部公布的數據只能看出全國土地出讓金開支大體走向，在基層實際情況中，違規使用并不少見。審計署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區土地出讓金的審計調查結果。2008年公告顯示，11個城市違規使用出讓金83.7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經費等52.3億元，出借和對外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個市有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經費不足；有4個市違規支出2.38億元，用于建設、購置辦公樓、商務樓等。此后，審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。
記者采訪發現，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區官員對土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。少數基層干部透露，土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，“具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經辦人說得清楚。”
中西部地區一些地方國土、財政系統官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說了算”。由于財力緊張，土地出讓金便成為地方財政最后一塊“自留地”，違規支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計看來得翻老底，讓大家都很緊張。”
“土地賬”為何成了“糊涂賬”
近年來，房地產行業“高歌猛進”，推動土地出讓金“水漲船高”。江西、四川等地公布的2013年全省財政預算執行情況顯示，有些省份去年土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。
巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計調查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生四大亂象：
――做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農田水利支出，還需與上級財政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負收益”。
中國社科院城市發展與環境研究所所長潘家華說，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設，打包塞進土地開發支出，而這些支出本應由地方財政另外投入。
――體外循環。盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預算，實行“收支兩條線”管理，審計署2010年的審計公告卻顯示，11個市的674.8億元土地出讓收入，未按規定納入基金預算管理，占征收總額的20.1%。
武漢市近期審計查出，當地一家科級事業單位，將屬于土地出讓金性質的項目建設用地補償資金，存入自行開設的11個銀行賬戶內，兩年來沉淀資金9.8億元。中南財經政法大學教授喬新生說，很多土地招拍掛后，出讓收入卻被瞞天過海，在過渡賬戶內長期“體外循環”，甚至成為地方政府或部門機構的“小金庫”。
――侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監管，直接成為少數主要領導的“私房錢”，隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償征用的土地轉讓變現，侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴重違紀違法被“”的武漢市新洲區原區委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業使用，建立“官商聯盟”謀取私利。
――減免尋租。一些土地招拍掛出讓后，開發商只繳納保證金就開始用地，余款長期拖欠不繳，或能協商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領導一句話，里面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災區”。
土地財政“依賴癥”亟待破除
土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財政系統內一位負責人說，因土地出讓金屬于地方政府基金預算管理，其收支預算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準即可執行，“土地收入開支多處于封閉運行狀態，違規操作的彈性空間很大。”
“土地收入違規使用只要不進腰包，頂多背個處分。”西部地區一位縣委書記告訴記者，地方政府財力有限，數十個部門運轉經費、近萬人發工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數能相對自由支配的財源，“不在土地收入上多‘花點心思’，就只能坐等下課。”
土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權與事權不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”。“這次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’，為下一步財稅改革做好鋪墊。”
一些業內人士認為，土地出讓金不能成為監督外資金。各地應將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權力尋租空間。
土地收支管理篇8
【關鍵詞】地方土地出讓金；風險；管理對策
現階段，地方土地出讓金已經成為一些地方財政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實施在一定程度上推動了城市化建設，實現了土地資源的靈活利用，增加了地方財政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴大的土地出讓金財政比重，會加劇地方財政對土地出讓金的依賴，從而引發嚴重的社會矛盾問題。
一、地方土地出讓金的主要風險
土地出讓金目前已經在地方財政收入中占據較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經濟規劃建設、社會發展等帶來不良影響，形成了如下風險和問題：
1、耕地危機與糧食安全問題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財政收入，盲目擴大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農用土地，導致農業種植土地面積越來越小，不僅影響了農民的經濟利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農業可持續發展，甚至引發糧食安全問題。
2、社會矛盾一觸即發
近年來，由于土地出讓引發了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現了失地農民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規，違法征地，非法占用農民耕地，土地違法案件頻發，農民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價，不僅造成了土地資源的浪費，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團結。
3、財政風險日益加劇
土地出讓金不同于其他類經濟收入，通常為一次性財政收入，沒有持續性循環的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經濟形勢、市場經濟規律變化的影響，當客觀經濟形勢發展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財政收入中所占比例越大，地方財政就越會受到地方經濟發展的影響，從而形成地方財政風險，加劇地方財政危機。
例如：08年經濟危機的發生，導致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經濟形勢好轉，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財政就必然要承受經濟波動的壓力和負擔，甚至可能面臨財政危機。
二、地方土地出讓金風險管理的科學對策
1、改善地方財政體制
為了維護地方財政收入的穩健增長，首當其沖應創建獨立、穩健的地方財稅系統。現階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機構的權限無法有效施展，無法充分發揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執行全新的稅法規定，在稅收管理方面對地方政府進行適度放權，維護其稅收獨立的地位，加大對稅收法制的建設與完善力度，通過創建績效考評制度來靈活地轉移支付資金。
2.建立健全財政轉移制度
第一，加強財政轉移支付的法規建設。國家應該積極制定并頒布有關財政轉移支付方面的法律法規，為“轉移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動“因素法”來分析轉移支付的金額。也就是立足實際，深入、客觀地分析影響一個地方收入與支出的因素，對應明確不同地域環境中的轉移支付金額。
第三，打造復合型轉移支付模式。這其中包括：一般性轉移支付、特殊性轉移支付等形式，以此縮小不同地域財政收支差距，補充財政收支缺口。
第四，創建績效考核評估制度。發揮績效考核的激勵作用，以此來監督轉移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發展土地出讓制度
我國應該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財政土地不平衡出讓問題。
第一，改革并發展土地年租制。科學啟動土地年租制，以此來推動土地資源的科學利用，增加地方政府在土地方面的經濟收益，并促進土地資源的高效、合理利用。
第二，科學發展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護各方利益，減少社會矛盾，依照科學的財政制度、稅收體制等，來科學協調中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規則分配現象。
第三，重視補助失地農民。現階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業或土地開發建設中，沒能有效補償失地農民的損失，導致失地農民所獲得的征地補償金較少，不僅觸犯了失地農民利益，也會拉大程序差距，甚至引發社會矛盾，因此，必須加大對失地農民的補償力度，土地出讓金向補償金方面側重與轉移，同時，失地農民意味著失去了經濟來源，為了保護他們的利益，應為其辦理社會保險，并動用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護城鄉之間的平衡發展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風險，可以從下面幾大方面入手：第一，推動土地法制化發展，完善土地出讓金體制建設。國家應加大對土地管理的法制化建設力度，通過科學地立法、執法與監督來實現土地的法制化管理，以此來實現土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機構應該結合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時解除矛盾、解決問題，積極規范土地出讓金的征收，合理規劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設與發展，也要用來支持“三農”建設，維護實地農民利益。第二，健全發展土地出讓金財務核算體系。現階段，針對于土地出讓金尚未形成規范的財務預算體系。國家行政機構與地方政府有必要完善出讓金財務核算體系，形成出讓預算編報系統，科學編制預算，同時，也要形成規范的會計核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據管理等。加大對土地出讓工作的預算，形成科學的預算，加大審批監督，從而維護財政收支平衡。
地方土地出讓制度支持了并推動了地方經濟建設，促進了城市化發展，然而，地方財政土地出讓金偏好也將引發各種社會矛盾和問題，國家必須積極重視土地出讓金風險問題，采取措施科學規避風險，維護健康的地方財政管理。
參考文獻
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