新農(nóng)保法律法規(guī)篇1
關鍵詞：農(nóng)村；社會管理創(chuàng)新；法律；保障
一、農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的法律保障制度建設現(xiàn)狀
農(nóng)村的穩(wěn)定是社會穩(wěn)定的基礎，在很大程度上取決于農(nóng)村社會管理的情況。在改革開放三十多年的發(fā)展中，我國農(nóng)村總體穩(wěn)定，法治建設不斷推進，建立起了覆蓋農(nóng)村社會主要領域的法律制度體系，在農(nóng)村社會管理方面基本做到了法制健全。但是隨著改革進入深水區(qū)，一方面，思想觀念的急劇更新、利益格局的深層調(diào)整、體制機制的深刻變化，使農(nóng)村基層社會政治經(jīng)濟、思想道德、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方方面面都處于急劇的變動當中；另一方面，受多種因素制約，農(nóng)村社會管理法律保障制度也還存在諸多亟待解決的問題，不能完全適應農(nóng)村社會發(fā)展的多樣化需求，在本應充分發(fā)揮保障作用的時候，卻很難為農(nóng)村社會管理提供足夠的支持。這兩方面因素的交互作用，誘發(fā)了一系列矛盾沖突，對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成了嚴重的影響。其中，法律作為支撐整個社會運行的基本規(guī)則和農(nóng)村社會管理的重要基礎，由其引發(fā)的問題往往更具有本源性，更受到人們的關注，十分有必要進行專門的研究，為進一步推動農(nóng)村社會管理及其創(chuàng)新的法治化進程提供參考。
二、現(xiàn)階段農(nóng)村社會管理創(chuàng)新法律保障制度的不足與缺陷
從我國農(nóng)村社會管理法律保障制度的體系結構和總體特征來看，存在著比較明顯的不足。
（1）不能完全適應社會主義市場經(jīng)濟的需要：一些調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟和社會管理的法律規(guī)范計劃經(jīng)濟色彩仍比較濃厚，行政規(guī)范較多，民事規(guī)范偏少，并沒有充分體現(xiàn)出平等自愿、等價有償和誠實信用等市場經(jīng)濟基本原則，有的規(guī)定存在“義務本位”的傾向，注重維護行政權力的權威，強調(diào)行政管理相對人應盡的義務，而對行政機關的義務和公民的權利規(guī)定不多。[1]
（2）法律的規(guī)范性有待提高：農(nóng)村立法當中大部分屬行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，處于較低的法律層級，有的規(guī)定還與上位法抵觸沖突：部分立法技術性不強，結構不合理，內(nèi)容比較抽象，甚至有一些政策被原封不動地納入法律，缺乏嚴謹性、準確性。
（3）對農(nóng)村社會的突出問題應對不力：農(nóng)村法律法規(guī)在社會管理各領域分布不均勻、重點不突出，存在領域空白和制度漏洞，對農(nóng)民的權益保障、農(nóng)村人口老齡化空巢化、農(nóng)村公共安全管理等關系圍繞民生的重大問題，仍以國家政策調(diào)整為主，沒有及時制定相關法律。
（4）與農(nóng)村社會現(xiàn)實相脫節(jié)：近年農(nóng)村立法的數(shù)量明顯增加，但仍遠低于城市立法，而且在片面追求數(shù)量的情況下，一些規(guī)定搞“一刀切”，過于簡單化、理想化，脫離了農(nóng)民法律素質(zhì)普遍偏低、農(nóng)村社會基礎千差萬別、地域發(fā)展不平衡等客觀實際，能夠保證法律準確適用的相關配套措施，又往往存在較長時間的滯后甚至空白，使法律在具體操作時面臨不少困難。以上法律保障制度的整體性缺陷，嚴重影響了農(nóng)村社會管理法治化水平，表現(xiàn)在一些具體的社會領域，就是調(diào)整該領域的法律制度不完善、不健全，與各種錯綜復雜的外部因素共同作用，產(chǎn)生了尖銳的社會矛盾，長期難以根治。
三、健全農(nóng)村社會管理創(chuàng)新法律保障制度的建議
實現(xiàn)農(nóng)村社會管理及其創(chuàng)新的法治化，必須有完備的法律保障制度作為支撐。通過前面的分析，可以發(fā)現(xiàn)當前農(nóng)村社會管理法律保障制度中還存在不少問題，迫切需要加強農(nóng)村法治建設，進一步健全完善農(nóng)村法律保障制度體系。
（1）轉(zhuǎn)變立法觀念：轉(zhuǎn)變立法觀念是協(xié)調(diào)推進農(nóng)村法律制度建設，更好地適應農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的需要。針對農(nóng)村社會管理保障立法，應當從“管理”為主導的理念，向以“服務”為主導的理念轉(zhuǎn)變，而“服務”理念的核心是依法行政、保障民生，這是社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的根本要求。在農(nóng)村法律法規(guī)的制定和修訂過程中，要把“服務”理念作為一項重要原則體現(xiàn)在法律中，圍繞執(zhí)政為民、執(zhí)法為民，注重從制度設計上規(guī)范行政權、司法權，用法律約束行政行為、司法行為，尤其要從規(guī)范行政權的角度，制定出臺行政程序法，規(guī)范行政機關涉農(nóng)行政行為，切實做到依法辦事。[2]
（2）規(guī)范立法技術：只有規(guī)范的立法才可以操作，要合理邏輯地劃分法的結構，使法律成為內(nèi)容清晰、相互關聯(lián)、層次分明的有機整體；要用嚴謹?shù)恼Z言來表述法的內(nèi)容，用精準的術語來解釋法律概念，而不能直接將政策性、口語性語言帶入法律之中，確保法律規(guī)范內(nèi)容和結構嚴謹、符合邏輯。針對農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的法律保障制定，應當以《憲法》、《立法法》為指導，加大全國人民代表大會及其常委會的立法力度。
（3）完善村民自治法律制度：加強和創(chuàng)新農(nóng)村社會管理，基層政府和村民委員會是重要的主體，“鄉(xiāng)政村治”的管理模式則是制度保障。只有充分調(diào)動和發(fā)揮這兩個主體的積極性，理順他們之間的關系，并在堅持和完善“鄉(xiāng)政”的前提下，進一步健全“村治”的具體制度，才能使農(nóng)村社會治理的法治化、規(guī)范化、民主化水平不斷提高，農(nóng)利+社會管理的創(chuàng)新舉措才會不折不扣地落實。
（4）加快農(nóng)村社會保障立法步伐：加大農(nóng)村社會保障領域的立法力度，結合農(nóng)村情況，認真總結農(nóng)村社會保障經(jīng)驗，及時將現(xiàn)有的規(guī)章政策進行合并，增加農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型合作醫(yī)療保險、社會救助等方面規(guī)定，制定統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障法律。
綜上所述，法治對農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的意義非比尋常，按照法律規(guī)定進行的農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，才是真正的社會管理創(chuàng)新。
參考文獻：
[1]黃海林：，2012年第5期.
新農(nóng)保法律法規(guī)篇2
關鍵詞：農(nóng)村；生態(tài)環(huán)境；法制；對策
中圖分類號：D92
文獻標志碼：A
文章編號：1673-291X（2012）31-0083-03
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題一般包括：由于不合理使用自然資源，如水、土地、生物資源等，導致生態(tài)失衡難以修復與更新，造成生態(tài)破壞的嚴重后果；由于農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等的過量使用以及規(guī)模養(yǎng)殖帶來的畜禽糞便污染，產(chǎn)生農(nóng)業(yè)的自身污染；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、轉(zhuǎn)入的城市工業(yè)及農(nóng)村生活垃圾等排放的“三廢”污染，導致農(nóng)業(yè)的外源污染。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題是多種因素、多種力量共同作用的結果，但從本質(zhì)上講是人類行為的結果，要改變它法律法規(guī)就有著不可替代的作用，因為法律法規(guī)具有調(diào)整人類社會關系、規(guī)范人類行為的職能。本文就從法制角度，探討農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的問題。
一、保護與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的必要性
1.保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民生存的迫切需要。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)在威脅到農(nóng)民的生存權。由于環(huán)境污染，惡性腫瘤已經(jīng)在中國農(nóng)村人口的死因躍居第一位，許多地方因環(huán)境問題出現(xiàn)了“癌癥村”[1]，環(huán)境污染對農(nóng)民所造成的直接損失。國際上惡性腫瘤高發(fā)通常是工業(yè)高度發(fā)達地區(qū)，而不是農(nóng)村地區(qū)，因此這反映了中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的嚴重性。污染對農(nóng)民比貧窮更可怕，貧窮只威脅溫飽，而污染卻威脅農(nóng)民的生死存亡，已成為農(nóng)民最大的精神負擔和經(jīng)濟負擔。因為疾病損害了農(nóng)民身體健康，需要支付高額的醫(yī)療費，疾病又導致勞動力的損失，讓農(nóng)民的收入化為烏有，更重要的是生存權面臨威脅，這不符合建設社會主義新農(nóng)村的要求。建設新農(nóng)村就要著力解決農(nóng)民最迫切的實際問題，不斷滿足廣大農(nóng)民需要，切實保障他們的權益，不斷提高農(nóng)民生活水平和健康水平，保障他們生存權益。
2.保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的需要。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民生活和生產(chǎn)的基地，也是全國人民的生活源泉。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國農(nóng)村環(huán)境問題日益惡化，生態(tài)環(huán)境破壞進一步加劇，污染越來越嚴重，環(huán)境問題已影響了農(nóng)村經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的“高投入、高消耗、高污染”的生產(chǎn)模式；資源的不合理開采與利用，如農(nóng)藥、化肥的廣泛使用，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，同時，化肥施用不科學、利用率低、農(nóng)藥使用劑量大等，破壞了土壤結構，降低了土地生產(chǎn)力。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，嚴重制約農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展瓶頸，威脅到農(nóng)民發(fā)展權。
3.保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是解決農(nóng)村社會矛盾的迫切需要。農(nóng)業(yè)增長依賴資源的高消耗使資源約束矛盾凸顯，這不僅引發(fā)人與自然的矛盾，更引發(fā)農(nóng)村社會矛盾。企業(yè)排放污染導致農(nóng)村和企業(yè)、農(nóng)民和工人的矛盾，甚至發(fā)生，因污染導致的民事、刑事案件增多，已嚴重影響了農(nóng)村的安定團結；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題加劇了城鄉(xiāng)差距、收入分配差距的擴大；生態(tài)退化、環(huán)境污染導致農(nóng)民民生問題突出等。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已成為農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大公害，這些社會矛盾得不到解決，就必然影響農(nóng)村社會治安秩序。
4.保護農(nóng)村環(huán)境是建設社會主義新農(nóng)村的需要。新農(nóng)村建設的總體要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主。其中村容整潔主要是指臟、亂、差狀況從根本上得到治理，生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境明顯改善，社會秩序穩(wěn)定、村容村貌整潔。如果只是片面強調(diào)經(jīng)濟指標，強調(diào)道路、水利、住房的建設，忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護，新農(nóng)村建設是不全面的。因為沒有良好的生態(tài)環(huán)境，建設起來的新農(nóng)村也無法持續(xù)下去。
二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法制障礙
1.農(nóng)民環(huán)境權的缺失。環(huán)境權即“生活在滿足尊嚴和福利要求的環(huán)境中，并擁有自由、平等和充足的生活條件，是人類的一項基本權利。”1972 年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議的《斯德哥爾摩宣言》首先提出，現(xiàn)已有40多個國家將環(huán)境權明確制定入憲或其他法律，法律上的確認，是實現(xiàn)公民環(huán)境權的最強有力的保護措施。目前，中國憲法與環(huán)境保護基本法中并沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權，公民的環(huán)境權變成了“環(huán)境義務”，環(huán)境維權處于尷尬境地，而農(nóng)民環(huán)境權保護更是無從提起。
2.農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的法律意識欠缺。農(nóng)民保護環(huán)境意識欠缺是農(nóng)村環(huán)境污染日益惡化的思想根源。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，生態(tài)環(huán)境保護法律知識的缺乏，使得很多農(nóng)民對環(huán)境、生態(tài)、污染漠不關心。他們只看眼前利益，無視長遠利益，更不顧忌生態(tài)環(huán)境，生活污水隨意排放，生活垃圾隨意丟棄、堆積，農(nóng)藥、化肥無節(jié)制地使用，加重了農(nóng)村環(huán)境污染。另外，許多地方政府和官員片面強調(diào)眼前和局部利益，以“殺雞取卵、竭澤而漁”方式來發(fā)展經(jīng)濟，使局部利益和整體利益、短期利益與長遠利益對立起來，在環(huán)境與經(jīng)濟關系處理上，嚴重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[2]。許多農(nóng)民缺乏環(huán)境保護意識，不知道運用法律來保護自己，更不知道如何保護自己，面對殃及自身的環(huán)境污染卻無動于衷。
3.農(nóng)村環(huán)境保護法律體系不健全。中國已經(jīng)制定了一系列環(huán)境保護法律法規(guī)，基本上形成了中國環(huán)保法律體系，但農(nóng)村環(huán)保法律體系很不健全。城市生態(tài)環(huán)境是中國環(huán)境保護法的對象。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護沒有一部獨立的綜合性法律，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護、利用和治理，都分散在其他如森林、草原、土地、環(huán)境保護和水土保持等資源保護和污染防治法中，沒有一部專門的系統(tǒng)的法律法規(guī)。相關規(guī)定和研究多注重對環(huán)境的預防方面，很少涉及到治理方面。如：《固體廢物污染環(huán)境防治法》中專門提到農(nóng)村環(huán)境問題外，其余法律法規(guī)都很少有針對性較強的規(guī)定；《農(nóng)業(yè)法》僅對農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護作了原則性的規(guī)定；《基本農(nóng)田保護條例》中規(guī)定了一些關于農(nóng)田環(huán)境保護的規(guī)定。在這些法規(guī)中農(nóng)村環(huán)境保護都有體現(xiàn)但沒有針對性的直接內(nèi)容，明顯滯后于快速發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展進程，不能滿足農(nóng)村環(huán)保的新需要?！吨腥A人民共和國環(huán)境法》對農(nóng)業(yè)資源的保護僅停留在原則上，概括抽象不具體，缺乏可實施性和操作性，對農(nóng)村污染的防治和保護方面沒有規(guī)定、尤其是處罰規(guī)則過于簡單籠統(tǒng)，沒有規(guī)定處罰的金額和措施，造成現(xiàn)實中處罰缺失。立法在農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)環(huán)境的治理仍然空白，要加快該領域的法律建設，完善農(nóng)村環(huán)境保護法律體系。
4.農(nóng)村專門領域立法缺失。中國農(nóng)村環(huán)境污染范圍廣、速度快，不但有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的也有城市工業(yè)轉(zhuǎn)移造成的污染。而中國現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)重城市輕農(nóng)村，導致農(nóng)村在環(huán)境法規(guī)實施上基礎薄弱。特別是在一些領域規(guī)定空缺，一些重要的實施細節(jié)上空白。另外在農(nóng)產(chǎn)品安全等重要方面一直立法缺失，而在農(nóng)田灌溉、化肥農(nóng)藥的污染防治、農(nóng)村飲用水安全等方面，雖有“水污染防治法”等法律法規(guī)加以規(guī)定，但大都屬原則性規(guī)范，內(nèi)容簡單，缺乏配套實施細則，難以建立相應的執(zhí)行制度[3]。有關農(nóng)村生態(tài)立法基本都是“確認性”規(guī)則，即確認應有的保護行為，卻沒有違反后的懲罰措施，造成許多“違法行為”成為“無罰行為”，環(huán)境法自然喪失了其應有的威力。
5.農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體制缺陷?，F(xiàn)行的環(huán)境保護管理體制是多層次多部門的管理機制，在國務院下設國家環(huán)境保護部，在省市政府設專門的環(huán)境機構，在工業(yè)集中的地區(qū)設專門機構由有關部門監(jiān)管，甚至在較大的工礦企業(yè)也設環(huán)保部門和環(huán)保專職人員。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)境保護機構設置，環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作基本上空白，縣級環(huán)保部門在村鎮(zhèn)設立派出機構困難，農(nóng)村環(huán)境管理人員配備、經(jīng)費空缺。農(nóng)村環(huán)境保護難度很大[4]。環(huán)保部門作為本地區(qū)行政的附屬機構不能獨立，無法有效地保證國家和地方環(huán)境法規(guī)的貫徹執(zhí)行，環(huán)境保護工作沒有整體觀念和協(xié)調(diào)，執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象常常出現(xiàn)，法律實施常常流于形式。農(nóng)村環(huán)境管理執(zhí)法中遵循的法律依據(jù)不明確，法律條文規(guī)定缺乏靈活性，不系統(tǒng)，不具體，針對性不強，實際工作中無法有效實施，給農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法工作帶來障礙。某些條款已不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，而且農(nóng)業(yè)環(huán)境的行政責任、民事責任和刑罰責任沒有明確的行為主體，農(nóng)業(yè)主管部門難以做到依法管理環(huán)境、利用環(huán)境、保護環(huán)境[5]。
三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法制對策
1.明確公民的環(huán)境權。憲法應明確規(guī)定公民的環(huán)境權，使環(huán)境權成為公民的一項基本人權從憲法的高度加以保護。環(huán)境基本法應明確規(guī)定環(huán)境權的權利內(nèi)容，如公民享有寧靜權，日照權，眺望權，通風權，清潔水權，清潔空氣權，優(yōu)美環(huán)境享受權，環(huán)境知情權，參與國家環(huán)境管理的權利，對污染破壞環(huán)境的行為進行監(jiān)督、檢舉、控告的權利等。其他環(huán)境法律法規(guī)應規(guī)定具體的操作程序，便于權利的實現(xiàn)。
2.加強生態(tài)環(huán)保法制宣傳，強化農(nóng)民的意識。目前 ，大多數(shù)農(nóng)民的環(huán)保意識比較薄弱甚至無意識。因此，要大力開展宣傳工作，提高農(nóng)民保護生態(tài)環(huán)境的意識。農(nóng)村各級政府應根據(jù)農(nóng)村文化習俗和生產(chǎn)生活特點，利用村民學校、“三下鄉(xiāng)”、“五下鄉(xiāng)”等各類宣傳教育活動，以電視、廣播、報紙、宣傳單等一切形式，合聲、光、影、畫等各種手段，將生態(tài)環(huán)境保護的有關知識編成小品、快板、順口溜等群眾喜聞樂見的文藝形式大力宣傳，在農(nóng)村中小學校廣泛進行生態(tài)環(huán)境保護教育，通過學生帶動家長影響社會。使農(nóng)民了解生態(tài)環(huán)境保護的基本知識和法律法規(guī)，促進農(nóng)民環(huán)保意識、環(huán)境公德和環(huán)境法律觀念的提高，增強農(nóng)民抵制生態(tài)環(huán)境污染的自覺性，以維護環(huán)境權益保護農(nóng)村環(huán)境。鼓勵農(nóng)民積極參與環(huán)境影響評價、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動，充分聽取農(nóng)民環(huán)境保護的意見。另外，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員應加強環(huán)保教育，使他們樹立科學的發(fā)展觀，積極、務實地治理農(nóng)村環(huán)境污染，充分發(fā)揮他們的重要作用。
3.健全農(nóng)村環(huán)境保護法律體系。中國的環(huán)境保護法律體系涉及農(nóng)村環(huán)境保護內(nèi)容分布比較分散，概念性強、針對性差、操作性差。為了遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進一步惡化，必須構建一個完善的農(nóng)村環(huán)保法律體系，把農(nóng)村環(huán)境保護從整個環(huán)境保護法中獨立出來，重點解決農(nóng)村環(huán)境問題，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，以及中國農(nóng)村環(huán)保的特點，使農(nóng)村環(huán)境保護法律體系具有針對性、可實行性和獨立性[6]。（1）在立法層面，要落實環(huán)境保護這一基本國策，立法層次要從全國人大常委會上升到全國人大來，加大此項法律的權威性。同時，農(nóng)業(yè)環(huán)境管理法規(guī)列入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基本法的范疇，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護基本法。（2）補充農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法中欠缺的單行法。如制定《農(nóng)村水污染防治法》。農(nóng)村水環(huán)境污染防治的空白對農(nóng)村環(huán)保工作十分不力，因此，建立一個關于農(nóng)村水環(huán)境污染的法律法規(guī)，保護農(nóng)村水環(huán)境防治水污染；制定《農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進法》。使污染預防、清潔生產(chǎn)全程聯(lián)動全程控制，達到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物無害化、減量化、資源化。促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障人民生活的全面進步。（3）對現(xiàn)有法律法規(guī)進行修訂，以使農(nóng)村環(huán)保法制建設與國際環(huán)境保護接軌。如《水污染防治法》中增加排污費稅規(guī)定，《農(nóng)藥管理條例》中限制農(nóng)藥使用范圍，對所造成的環(huán)境污染的處罰等。（4）加強地方生態(tài)環(huán)境保護的立法。各地各有自己的環(huán)境問題，這些問題國家環(huán)境立法沒有規(guī)定或是不宜規(guī)定，地方環(huán)境立法針對本地的根本環(huán)境情況和現(xiàn)實需求，解決比較突出的環(huán)境問題。要避免對上位法的照搬照抄，對上位法規(guī)定不明確或有矛盾的，制定適應本地的法規(guī)，以地方環(huán)境立法加以調(diào)整。地方應根據(jù)自身實際需要，制定合理農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾收集處置規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃等，切實推動農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
4.健全農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法體制。（1）加強執(zhí)法體制主體建設。健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制，促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制法治化。對現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護執(zhí)法體制進行改革，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的綜合執(zhí)法體制，加強環(huán)境執(zhí)法的體制保障。實行環(huán)境執(zhí)法機構獨立管理，避免地方政府片面追求經(jīng)濟發(fā)展而干預環(huán)境執(zhí)法。協(xié)調(diào)管理跨流域的環(huán)境問題提高工作效率。逐步健全農(nóng)村環(huán)境綜合執(zhí)法體系，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行政職能統(tǒng)籌于某一綜合執(zhí)法機構[7]。各級環(huán)保管理機關中都要設立農(nóng)村環(huán)境管理機構，專門負責農(nóng)村環(huán)境的檢測、研究、治理和統(tǒng)籌規(guī)劃工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設立專門農(nóng)村環(huán)境管理機構，明確職責職權給足編制。定期對執(zhí)法隊伍人員的法律培訓和法制宣傳，實行執(zhí)法人員崗前培訓考核和持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的業(yè)務技能和執(zhí)法水平。設置環(huán)保法律咨詢機構，加強環(huán)保工作加強對執(zhí)法機構和自身隊伍的監(jiān)督管理。（2）加強執(zhí)法程序制度建設。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，杜絕執(zhí)法實體、程序違法等現(xiàn)象，嚴格遵守環(huán)境保護執(zhí)法工作程序。完善執(zhí)法程序法律法規(guī)，如《環(huán)境監(jiān)理工作程序》、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度》等。環(huán)境執(zhí)法人員必須按規(guī)定依法取得國家頒發(fā)的環(huán)境行政執(zhí)法證件，在開展環(huán)境監(jiān)督、調(diào)查時，必須兩人以上，在對執(zhí)法程中，必須按法律規(guī)定程序進行，法律、法規(guī)未規(guī)定的，應遵守相關規(guī)章中的規(guī)定，并報經(jīng)單位領導審批。在環(huán)境行政處罰時也必須按程序的規(guī)定，先報送環(huán)保部門進行審查后備案，調(diào)查取證和處罰決定分開，處罰決定與實施罰款收繳分離，重大行政處罰適用聽證制度，使用規(guī)范的環(huán)境行政執(zhí)法法律文書，環(huán)保實施情況報告制度等。（3）明確執(zhí)法責任。建立嚴格的環(huán)保問責制度，將執(zhí)法權限分解落實到具體的環(huán)保機構和執(zhí)法崗位中，對執(zhí)行違法甚至，導致嚴重后果的要嚴格追究相關負責人的責任。建立包括環(huán)保的干部績效考核制度[7]。經(jīng)濟增長作為地方政府績效考核的硬性指標，使之地方政府重經(jīng)濟效益輕環(huán)境保護。把生態(tài)責任納入到績效考核中，作為官員績效考核的內(nèi)容，成為“政績”之一，實行“環(huán)境保護一票否決制”，以此促進環(huán)境的良好發(fā)展，調(diào)動地方政府保護環(huán)境的積極性與自覺性。
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新農(nóng)保法律法規(guī)篇3
論文摘要 農(nóng)民是一個國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素，想要快速實現(xiàn)全面小康社會、和諧社會這一政治目標，就需要科學有效的解決長期困擾農(nóng)村的因病致貧、因病返貧等多方面的問題，這一舉措關系著我國未來的發(fā)展前景。在這個背景下，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應運而生。由于我國大部分的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平有著很明顯的差異，所以在實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中也會存在相應的差別。國家相應的法律配套制度跟不上時展的需求，嚴重缺乏強制性，尤其是沒有一部關于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本問題的法律。這樣一來，每個利益主體追求的利益是不一樣的，這樣就很明顯的偏離了新農(nóng)合制度最初的目的，很大程度的損害了農(nóng)民的醫(yī)療利益。所以，迫切需要頒布一系列新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律制度。
論文關鍵詞 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度 法律問題 研究
一、前言
在我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點工作是從2003年開始的，在整個試點階段中取得了很明顯的效果。實行新制度已有十一年之久，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)普及到全國的各個角落，但是，有效的實施醫(yī)療制度還是缺乏統(tǒng)一的法律制度來保障以及規(guī)范。新農(nóng)合制度的投入實施，引發(fā)了這樣那樣、大大小小的問題，各種不規(guī)范的行為頻頻出現(xiàn)，同時反作用于新農(nóng)合制度，最后嚴重影響著新農(nóng)合制度發(fā)揮最大的價值?？傊?，迫切需要頒布一系列實用性強的新農(nóng)合基本法律制度。這一系列制度的頒布實施緊緊的聯(lián)系著廣大農(nóng)民的切身利益以及我國的長遠發(fā)展。本文主要是從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施中去尋找問題，不斷的吸取其他國家農(nóng)村醫(yī)療保險制度的經(jīng)驗，充分的分析我國的基本國情以及目前試點的情況，積極的構建一系列新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法律制度，保障新農(nóng)合的有效實施，為順利的解決農(nóng)民群體中因病返貧以及因病致貧等問題。
二、 我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實施情況及存在的法律問題
（一）我國缺少一系列法律法規(guī)
自從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始試點實施的開始，在各個試點地區(qū)得到了農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。醫(yī)療問題是關心民生的三大問題之一，醫(yī)療問題的解決可以給廣大人民群眾提供切切實實的實惠，深受群眾的歡迎。然而，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展速度非常的快，每一個地區(qū)都根據(jù)本地區(qū)的實際情況去針對性的制訂了相應的不同規(guī)章制度。但是各個地區(qū)之間的聯(lián)系少，信息交流少，沒有辦法形成一個全國性適用的新農(nóng)合法律制度。造成這個現(xiàn)象是有多方面的原因，在我國，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，沒有辦法實施統(tǒng)一性的法律制度。對新農(nóng)合制度中存在的一些基本性的問題，各個地區(qū)需要給予明確的規(guī)定，例如：農(nóng)合辦的經(jīng)費來源、政府財政每年給予支持最低程度、各級經(jīng)辦機構的義務、資金的籌集的比例、醫(yī)院醫(yī)生配置以及違反法律時應當承擔的法律責任等。分析地區(qū)的實際情況，建立一系列更高的、約束力更強的法律制度。
（二） 新農(nóng)合規(guī)章制度非常的不協(xié)調(diào)
在我國既存在來自國家政策層面的新農(nóng)合制度的規(guī)定，同樣，也有來自于試點單位內(nèi)部的規(guī)章制度的新農(nóng)合制度規(guī)定。目前我國國家政策嚴重缺乏對新農(nóng)合制度的解釋以及配套立法。造成各個試點地區(qū)無法正確的理解中央下達的政策指向，所以形成了千差萬別的政策理解方法，最后影響到各個試點地區(qū)制定各種規(guī)章制度的不一致。大部分地區(qū)的農(nóng)民群眾并不積極的去遵守規(guī)章制度，因為他們沒有明確的制度可以去遵守，全權由醫(yī)療機構或者是經(jīng)辦機構決定。同時，報銷的條件，怎么報銷以及能夠報銷多少等方面缺乏一系列固定的標準，參合的主體無所是從。所以，迫切需要審查新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)章制度的詳細規(guī)定，在各個相關的問題上設置好適用的標準，各個參合主體的權利義務達到最大限度的明確。
（三） 保障新農(nóng)合制度運行的程序性法律嚴重缺失
在整個新型農(nóng)村合作制度實施的過程中，需要涉及到的方面非常廣。例如：費用的報銷、資金的籌集、程序的監(jiān)督和管理以及資金的運行管理等。籌集資金需要具備明確的規(guī)定，主要包括籌集的主體、籌集的方式、籌集額度的大小等方面的規(guī)定。要更加注意資金運行階段的規(guī)定，一個重要的社會保障制度需要一個系統(tǒng)的法律來規(guī)定和保障。我國需要詳細規(guī)定費用的報銷和監(jiān)督方式，使這類型的規(guī)定可以全國適用，統(tǒng)一規(guī)制。要認真做好新農(nóng)合制度中專項資金使用的管理和監(jiān)督。
（四） 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應該強制推行
充分的分析事物的發(fā)展規(guī)律，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施的階段有著不一樣的強制、自愿規(guī)律要求。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度剛剛開始實施的時候，被一些舊農(nóng)合制度影響著，舊農(nóng)合制度內(nèi)部存在非常多的消極影響，阻礙著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的順利實施。如果在實施的過程中采取強制性的態(tài)度就會激起人們?nèi)罕姷姆锤星榫w，阻礙著新農(nóng)合工作的順利開展。但是在實際的工作中，強制性實施的效果非常的明顯。雖然，從全國范圍來看，已實施新農(nóng)合醫(yī)療制度的縣份已達到一定的數(shù)量，但就具體某個縣來說，農(nóng)民的參合率不一定高。由于對新制度本身不了解，對部分村干部不信任等多種原因綜合而成，導致部分農(nóng)民實際對新農(nóng)合醫(yī)療制度參與熱情不高。所以政府應強制推行。隨著新農(nóng)合制度的快速發(fā)展，它帶來的好處，受到了大部分農(nóng)民群眾的歡迎。而且新農(nóng)合醫(yī)療制度在試點及推廣過程中取得了不少經(jīng)驗，在很大程度上緩解了廣大農(nóng)村地區(qū)特別是西部地區(qū)貧困農(nóng)民因疾病而導致的貧困狀況。
三、 解決問題的相關建議
（一） 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的正確定位
新型農(nóng)村合作制度的正確的法律定位，最困難的部分就是將新型農(nóng)村合作制度劃分為經(jīng)濟法還是行政法。第一步，在理解經(jīng)濟法和行政法兩者的定義的基礎上去分析新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的定位。經(jīng)濟法指的就是，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展過程中，科學的調(diào)整政府產(chǎn)生的法律關系的總結。行政法則是一部獨立性非常強的法律，主要是為了調(diào)整因行政主體行使行政職權而產(chǎn)生的法律規(guī)范和社會關系的總和。再者，根據(jù)當前中國農(nóng)村的現(xiàn)實情況，構建一種符合中國農(nóng)村經(jīng)濟新特點的、與廣大農(nóng)民需求相適應的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，我國沿海發(fā)達地區(qū)和大部分已建立農(nóng)民醫(yī)療保險制度的發(fā)展中國家情況相似，可以考慮用醫(yī)療保險制度代替以往的合作醫(yī)療制度。實施醫(yī)療保險可以克服合作醫(yī)療在資金籌集和費用支付等方面缺少完整、科學的預算，在政策和法律上缺少保障的弊端，從制度上、法律上和管理上解決資金平衡等困擾農(nóng)村醫(yī)療保障發(fā)展的問題等。同時，我們應該承認從今后的發(fā)展，在農(nóng)村實施醫(yī)療保險制是必然的選擇。
（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的效率以及公平
我國不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，農(nóng)民收入情況也不一樣，只有采取多種形式的醫(yī)療保障方式才可行，在具有集體經(jīng)濟實力和社區(qū)組織功能較強的農(nóng)村地區(qū)，可以為農(nóng)民構建多層次的醫(yī)療保健體系，在當前部分地區(qū)缺乏集體經(jīng)濟實力、鄉(xiāng)村組織弱化的情況下，合作醫(yī)療持續(xù)推廣難度很大，而在有條件地區(qū)推行合作醫(yī)療仍是政府的一項過渡性措施。所以，不僅要將制度強行推廣，還要重視農(nóng)村醫(yī)療保障的原則與多種模式的研究。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為國家實施的一項重要的社會保障制度，肯定具有著一般社會保障的特點。這些特點具體到新型合作醫(yī)療當中來就是國家為了使社會成員特別是沒有能力尋求基本醫(yī)療保障的農(nóng)民群體能夠得到基本的醫(yī)療保障，實現(xiàn)農(nóng)民的生存權利而為他們所提供的醫(yī)療上的援助和保證。主要方法是通過對國民收入進行再分配、調(diào)配和整合資金，將暫時不需要農(nóng)村醫(yī)療保險的農(nóng)民收入，通過新型農(nóng)村醫(yī)療合作醫(yī)療保險制度的運行，先調(diào)配給需要醫(yī)療保障的農(nóng)民，實現(xiàn)其社會保障的功能的。
（三） 明確政府、醫(yī)院和參合農(nóng)民三方的權利義務
在政府給予財政支持的背景下，參合農(nóng)民和醫(yī)院參加的一種醫(yī)療制度就是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。所以，在制定一系列新型農(nóng)村醫(yī)療保險法律法規(guī)的時候，需要將三方主要參加者的行為關系考慮進去，將他們之間的關系進行縝密的劃分，明確各自的責任、義務，最后以法律的形式將其固定下來。為新農(nóng)合制度得到徹底貫徹落實提供堅實的基礎，保證農(nóng)民群眾利益的最大化。
新農(nóng)合醫(yī)療制度要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須提高患病農(nóng)民報銷比例，大額提高補償率。如果把起付標準設定的過高，則農(nóng)民的常見病、多發(fā)病，費用不能得到報銷，可能讓農(nóng)民覺得交了錢享受不到好處；而若住院費用報銷比例過低，相對于幾萬元甚至十幾萬元的大病醫(yī)療費用，幾千元的補償如同杯水車薪，于事無補。如果能夠減少報銷醫(yī)療程序，提高報銷比例，農(nóng)民還是很樂意參加新制度的。最好的辦法就是，醫(yī)院本身先墊付參合農(nóng)民的醫(yī)療費，農(nóng)民自己只出很少的一部分，最終由醫(yī)院與新農(nóng)合醫(yī)療管理機構結算醫(yī)療費。這樣的做法，相當于有三方“購買人，”即農(nóng)民、醫(yī)院和新農(nóng)合醫(yī)療基金管理部門，讓具有政府部門性質(zhì)的合作醫(yī)療基金管理部門制約醫(yī)療機構的開大檢查、大處方的行為。同時，政府加大對醫(yī)療機構從業(yè)人員與醫(yī)藥推銷商相互勾結、共同坑害患者的不法行為的查處力度，以降低醫(yī)療、醫(yī)藥費用。
（四） 加大城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度的覆蓋范圍
對于農(nóng)民工，他們是長期處在城市務工、工作相對穩(wěn)定、流動性較小的進城農(nóng)民。但這些農(nóng)民工一旦生病住院，他們幾乎不會因為生病而回到原籍看病，從合作醫(yī)療基金管理部門報銷醫(yī)療費用，對于他們而言，成本巨大，得不償失。所以政府應該盡快把他們納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度之中，與城鎮(zhèn)職工享受同等的醫(yī)療保障待遇。在目前住房保障還不能與城市戶口居民享受同等待遇的情況下，至少醫(yī)療保障可以與城鎮(zhèn)職工共享，農(nóng)民工按城鎮(zhèn)職工標準繳納醫(yī)療保險費用，用人單位也按城鎮(zhèn)職工標準為農(nóng)民工繳納醫(yī)療保險費，使農(nóng)民工患病時能夠得到與城鎮(zhèn)職工相同的補償金額。當農(nóng)民工已融入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險體制之中，就填補了他們未能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的空白。
四、 總結
新農(nóng)保法律法規(guī)篇4
新生代農(nóng)民工是2010年中央一號文件首次提出的稱謂，具體是指1980年以后出生、年齡在16~30歲之間、20世紀90年代中后期（或者本世紀中后期）外出務工、主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動，但戶籍身份是農(nóng)民的勞動者[1]。為全面、準確地掌握新生代農(nóng)民工的狀況，國家統(tǒng)計局在常規(guī)農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查的基礎上，2010年在10個省進行了新生代農(nóng)民工專項調(diào)查，結果表明，新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%[2]，目前已經(jīng)超過1億人，新生代農(nóng)民工儼然已經(jīng)成為我國勞動力市場的主體。早在2006年10月舉辦的第二屆現(xiàn)代人力資源開發(fā)與e時代高峰論壇上，北京大學政府管理學院行政管理學系主任、人力資源開發(fā)與管理研究中心主任蕭鳴政就提出：“人力資源開發(fā)是和諧社會建設的首要之義?！弊鳛槿肆Y源開發(fā)的重要方式，新生代農(nóng)民工培訓是實現(xiàn)新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標的重要途徑。但現(xiàn)階段，新生代農(nóng)民工參與培訓的法律意識淡薄、培訓法律不健全是不爭的事實，直接影響了培訓的實效性和長效性。因此，在當前中央高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實背景下，完善新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制不僅有助于切實保證和提高農(nóng)村新生代勞動力技能水平和就業(yè)能力，還可以為各級政府及相關部門制定新生代農(nóng)民工人力資源開發(fā)政策及實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標提供科學的決策依據(jù)和現(xiàn)實參考。
一、新生代農(nóng)民工培訓法律保障機制缺失的表現(xiàn)
（一）新生代農(nóng)民工參與培訓的法律意識淡薄
國家統(tǒng)計局2010年在10個省進行的新生代農(nóng)民工專項調(diào)查結果表明，“新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的比例僅為30.4%”，“在業(yè)余時間經(jīng)常上網(wǎng)和看電視的新生代農(nóng)民工比例分別占到46.9%和52.1%，而業(yè)余時間用于學習培訓和讀書看報的新生代農(nóng)民工比例分別為5.5%和10.1%”[3]。顯然，新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓的積極性和主動性并不高。筆者對重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工參與職業(yè)培訓的情況進行了深度訪談，發(fā)現(xiàn)很多受訪對象不約而同地提到“搞不搞培訓，如何搞培訓是用人單位和職業(yè)培訓機構的事”。這不僅表明目前的新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓缺乏應有法律保障，強制性和規(guī)范性不足，并未形成嚴格的培訓制度，而且更進一步表明新生代農(nóng)民工培訓的法律意識薄弱，沒有真正意識到自己的培訓權利，甚至自己的培訓權利受到侵犯，也不知道如何維護自己的權益。
（二）新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制不健全
1996年正式頒布和實施的《職業(yè)教育法》第二章第14條規(guī)定，“職業(yè)培訓包括從業(yè)前培訓、轉(zhuǎn)業(yè)培訓、學徒培訓、在崗培訓、轉(zhuǎn)崗培訓及其他職業(yè)性培訓，可以根據(jù)實際情況分為初級、中級、高級職業(yè)培訓，分別由相應的職業(yè)培訓機構、職業(yè)學校實施?！敝腥A人民共和國《勞動法》第八章第66條規(guī)定，“國家通過各種途徑，采取各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓事業(yè)，開發(fā)勞動者的職業(yè)技能，提高勞動者素質(zhì)，增強勞動者的就業(yè)能力和工作能力?！苯陙?，為提高農(nóng)民工培訓質(zhì)量，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國務院先后出臺了《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003~2010年全國農(nóng)民工培訓規(guī)劃的通知》（[2003]79號）、《國務院關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號）、《國務院辦公廳關于進一步做好農(nóng)民工培訓工作的指導意見》（[2010]11號）等行政法規(guī)和相關規(guī)章，農(nóng)民工培訓工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓力度不斷加大，農(nóng)民工職業(yè)技能水平明顯提高。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工培訓的法律機制仍然存在問題：第一，立法體系操作性有待進一步細化。一方面，《職業(yè)教育法》和《勞動法》雖然對新生代農(nóng)民工培訓有原則性的指導意義，但是并沒有對這一類群體職業(yè)技能培訓作進一步細化和明確的規(guī)定，致使新生代農(nóng)民工培訓工作缺少嚴格規(guī)范，缺乏可以遵循的具體規(guī)程；另一方面，國務院先后出臺的關于新生代農(nóng)民工培訓的行政規(guī)章大多屬于指導性和原則性的宏觀規(guī)定，對于培訓職責劃分、培訓目標、培訓主體、培訓內(nèi)容、培訓機制和培訓評價體系等方面的規(guī)定不明確且操作性不夠，使得培訓政策建議框架缺乏針對性和實效性，不足以全面、具體地保障新生代農(nóng)民工培訓的質(zhì)量。第二，司法程序的靈活性有待進一步提高。當新生代農(nóng)民工合法培訓權益受到侵害的時候，面對紛繁復雜的司法程序、艱難的舉證責任、高昂的訴訟成本及某些不公正執(zhí)法的司法人員等因素，不少準備通過司法途徑維護自身權利的新生代農(nóng)民工望而卻步，并逐漸失去了對司法的信任。第三，職業(yè)培訓監(jiān)察執(zhí)法力度有待進一步加強?！吨腥A人民共和國勞動法》第八章第68條規(guī)定，“用人單位應當建立職業(yè)培訓制度，按照國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓經(jīng)費，根據(jù)本單位實際，有計劃地對勞動者進行職業(yè)培訓”。根據(jù)對重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工培訓情況的調(diào)查，用人單位雖然大都建立了職業(yè)培訓制度，但實施過程常常是無場地、無經(jīng)費、無師資的“三無”培訓，培訓效果難以保證；勞動監(jiān)察部門對于用人單位違反培訓法規(guī)的情形，常常停留在批評教育層面，執(zhí)法力度不夠，往往流于形式。
二、完善新生代農(nóng)民工培訓法律保障機制的對策建議
（一）政治層面：實現(xiàn)新生代農(nóng)民工受培訓權利和權力的會通
健全新生代農(nóng)民工培訓的法律保障機制必須打破城鄉(xiāng)二元結構，從政治層面確立新生代農(nóng)民工的“受培訓權”，建立平等統(tǒng)一的“國民待遇制度”，保證新生代農(nóng)民工和城市工人享有同樣的受培訓權。一方面，新生代農(nóng)民工受培訓權是人人享有的神圣的不可侵犯的權利，因此首先要明確受培訓權利的內(nèi)容，包括每一個新生代農(nóng)民工均有接受用人單位、職業(yè)培訓機構培訓的權利，而且國家和政府有義務為新生代農(nóng)民工培訓提供培訓設施、培養(yǎng)師資和培訓經(jīng)費，從而為新生代農(nóng)民工享有“受培訓權”創(chuàng)造必要機會和物質(zhì)條件。另一方面，新生代農(nóng)民工不僅要有受培訓的資格和權能，即受培訓權利，還要擁有受培訓的權力，即當受培訓的權利受到侵害時，自己本人有能力運用各種法律武器，借助政府、工會、商會、協(xié)會等影響相關權力部門維護自己培訓方面的正當權益；同時，“用工單位和專門教育培訓機構有權代表農(nóng)民工對政府不撥付、不按時撥付培訓經(jīng)費或補貼，給培訓制造障礙的行為，對政府提出質(zhì)詢或行政訴訟”[4]。顯然，實現(xiàn)培訓權力和權利的會通，是從法律上保障新生代農(nóng)民工擁有“受培訓權”、享受培訓合法權益的前提和基礎。
（二）立法層面：突出和細化新生代農(nóng)民工培訓合法權益的法律保護
澳大利亞的職業(yè)教育與培訓法律體系較為健全?！稇椃ā贰ⅰ读x務教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律是澳大利亞開展職業(yè)教育與培訓的基本法律依據(jù)。《撥款（學校資助）法》、《撥款（技術與繼續(xù)教育資助）法》、《職業(yè)教育與培訓資助法》等為職業(yè)教育經(jīng)費提供了法律保障[5]。借鑒澳大利亞的立法經(jīng)驗，只有突出和細化對新生代農(nóng)民工培訓合法權益的法律保護，才能從根本上解決培訓實踐中有關新生代農(nóng)民工權利和權力的落實問題，才能使新生代農(nóng)民工培訓有法可依。眼下當務之急就是制定專門的《農(nóng)民工培訓權益保護法》，保障新生代農(nóng)民工享有平等權利；修改和完善《勞動法》、《職業(yè)教育法》，明確新生代農(nóng)民工培訓職責劃分、培訓目標、培訓主體、培訓內(nèi)容、培訓機制和培訓評價體系；建立和健全與其配套的《職業(yè)培訓補貼法》等法律法規(guī)，突出、加強農(nóng)民工合法權益的經(jīng)費保障。借鑒廣東省佛山市的做法，為了加強和規(guī)范首次參加技能培訓、鑒定的外省農(nóng)民工職業(yè)技能培訓資金管理，該市專門出臺行政法規(guī)，“強調(diào)農(nóng)民工培訓補貼資金范圍主要包括理論和實習授課費、材料費、考核鑒定費、證書費及書籍費，實行分期支付辦法，即首期支付為中央、省劃撥標準的20％；參加培訓人員取得勞動和社會保障部門核發(fā)的單項或職業(yè)資格證書者達到90％以上，與用人單位簽訂1年以上勞動合同者達到80％以上時，再支付劃撥標準的80％”[6]，這類行政法規(guī)不僅激發(fā)了用人單位、職業(yè)學校、勞動就業(yè)培訓中心以及經(jīng)勞動保障部門審批的民辦職業(yè)技能培訓機構參與農(nóng)民工培訓的積極性和主動性，而且有助于保障農(nóng)民工培訓的合法權益。
（三）司法層面：制定新生代農(nóng)民工培訓訴訟案
件的專門傾斜政策較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工教育水平普遍提高，價值觀念更加多元化，行為方式更為理性。但新生代農(nóng)民工在物質(zhì)資本（如無法承擔訴訟費）、人力資本（如法律知識缺失）、社會資本（如社會支持網(wǎng)絡不足）等方面與城市工人相比還是弱勢群體。因此，如果新生代農(nóng)民工培訓權受到侵害或者發(fā)生培訓糾紛，一方面，人民法院應根據(jù)不同情況，設立農(nóng)民工訴訟綠色通道，簡化司法程序，切實維護農(nóng)民工培訓權益；在訴訟中，改變“誰主張、誰舉證”的一刀切式的舉證原則，實施舉證倒置制度，讓用人單位、職業(yè)培訓機構承擔舉證責任；另一方面，新生代農(nóng)民工在訴訟中可能要面對高昂的訴訟成本和復雜的訴訟風險，建議對于某些訴訟案件設立法律援助體系，以政府提供的訴訟費用和人力資源為支撐，緩收或者適當減免訴訟費用，以保障新生代農(nóng)民工接受培訓的合法權益。
（四）執(zhí)法層面：強化政府對新生代農(nóng)民工培訓的支持和執(zhí)法力度
新農(nóng)保法律法規(guī)篇5
一、大力加強以憲法為統(tǒng)領的建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)學習
1、深入學習憲法和中國特色社會主義法律體系，堅持把學習宣傳憲法放在首位，深入學習宣傳憲法基本原則和基本精神，深入學習宣傳中國特色社會主義法律體系形成的重大意義和基本構成，深入學習宣傳國家基本法律的主要內(nèi)容，進一步發(fā)揮法律在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的規(guī)范、引導和保障作用。認真組織好“六五”普法宣傳月、“江淮普法行”、“12.4”全國法制宣傳日等集中法律宣傳活動。
2、深入學習宣傳與加強和創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理的法律法規(guī)。圍繞加強和創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理，深入開展維護農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)，促進農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關法律法規(guī)的學習宣傳，引導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營者參與農(nóng)業(yè)管理，依法表達利益訴求、依法解決矛盾糾紛，為加強和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)管理營造良好的法治環(huán)境。
3、深入學習宣傳與保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的相關的法律法規(guī)。圍繞農(nóng)村農(nóng)民關心關注的熱點，深入學習宣傳農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)村土地承包等相關的法律法規(guī)，堅持法制學習宣傳教育與服務農(nóng)村農(nóng)民相結合，努力服務保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)。
二、加強重點對象的法律宣傳教育，推進農(nóng)業(yè)法律法規(guī)宣傳教育工作深入開展
4、深入推進重點對象法制宣傳教育。認真總結“五五”普法期間法制宣傳教育工作經(jīng)驗，結合我市農(nóng)業(yè)工作實際，明確重點宣傳教育對象，推進重點對象法制宣傳教育工作長效機制建設，加快重點普法對象教育基地建設。
5、突出抓好領導干部和農(nóng)業(yè)院校學生的法制宣傳教育。認真落實領導干部學法制度，大力培育領導干部“法治、責任、有限、服務”的意識能力，推進從法律灌輸?shù)剿刭|(zhì)提升的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)院校要結合青年的特點，開展喜聞樂見的學法用法活動，豐富學校法制宣傳教育內(nèi)容和形式，加強學校法制園地建設，積極構建學校、家庭、社會三位一體的青年法制宣傳教育網(wǎng)絡。
6、大力加強農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營人員的法制宣傳教育。繼續(xù)開展農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營人員學法用法活動，提高企業(yè)誠信、守法、依法生產(chǎn)、經(jīng)營，依示管理的觀念。
三、強化形式創(chuàng)新，扎實推進“法律六進”活動深入開展
7、精心設計活動載體。圍繞農(nóng)業(yè)中心工作，圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結構、保民生、促穩(wěn)定的要求，以“深化‘法律六進’，服務科學發(fā)展”、法律宣傳教育為主題，結合農(nóng)業(yè)工作實際，設計有特色、有針對性的法制宣傳教育載體。在“法律進機關”中突出抓好學習制度的落實，在“法律進農(nóng)村”中突出抓好農(nóng)民維權意識，在“法律進企業(yè)”中突出抓好規(guī)范化建設，在“法律進學?！敝型怀鲎ズ谜n堂教育，在法律進社區(qū)中突出抓好安全消費宣傳。
新農(nóng)保法律法規(guī)篇6
關鍵詞：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金 監(jiān)管 缺陷 對策
近年來，黨和政府為解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，采取了一系列措施。2009年9月1日，國務院頒發(fā)了《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》（以下簡稱《指導意見》），決定在全國部分地區(qū)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農(nóng)保”）試點，并預計到2020年在全國范圍內(nèi)普遍實行“新農(nóng)?！?。隨著“新農(nóng)保”試點工作的展開，參保的農(nóng)民越來越多，累積的基金也達到了一定的規(guī)模。然而，目前我國的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制還不完善，存在很多缺陷，這將不利于“新農(nóng)?！被鸬慕】颠\營，甚至還會導致農(nóng)民權益嚴重受損。因此，我們應該高度重視“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的建設。
一、我國現(xiàn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制概述
1.“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制的有關概念界定
（1）社會保障基金、社會保險基金與社會養(yǎng)老保險基金。基金，一般是指由產(chǎn)品分配形成的、具有特定用途的資金。
社會保障基金是國家政府根據(jù)實行的社會保障制度，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)籌集的，用于社會保障事業(yè)的一項法定的專門資金。在理論上，我國社會保障基金應當由社會保險基金、社會救助基金、社會福利基金、優(yōu)撫安置基金等構成，其中的主要部分為社會保險基金。
會保險基金，是指國家為保障勞動者永久或暫時喪失勞動能力時的基本生活需要，以法律形式強制向勞動者及其所在單位征繳的社會保險費和以政府財政補貼的形式集中起來的，由專門機構管理并用于支付社會保險金的資金。目前，我國的社會保險基金主要由養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金、失業(yè)保險基金、工傷保險基金、生育保險基金等構成。
會養(yǎng)老保險基金指的是為興辦、維護和發(fā)展養(yǎng)老保險事業(yè)而儲備的專項基金，主要用于保障退出社會勞動后的老年人的基本生活。目前，我國社會養(yǎng)老保險基金主要構成部分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金。社會養(yǎng)老保險基金切實關系到每一位社會成員年老時的基本生活水平，其不僅是社會保險基金中最為重要的一種，而且還是整個社會保障基金至為重要的組成部分。
（2）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險及其基金。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相對于傳統(tǒng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險而言，是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的新階段。
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是指為了保障農(nóng)村居民年老時的基本生活，由政府相關部門負責組織和管理，農(nóng)村居民個人、集體經(jīng)濟組織和各行業(yè)勞動者共同承擔繳納養(yǎng)老保險費義務，農(nóng)村居民在年老時按照養(yǎng)老保險費繳納狀況享受基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村社會保障制度。目前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了探索試點、穩(wěn)步發(fā)展、整頓規(guī)范和創(chuàng)建“新農(nóng)?！钡人膫€階段。《指導意見》的頒布，標志著“新農(nóng)保”試點工作的展開?！靶罗r(nóng)保”既堅持了“?；?、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的要求，又遵循了“農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼”的三方籌資原則，并實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合。我國“新農(nóng)?！痹圏c在全國范圍的推廣，為探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的新型養(yǎng)老保險制度奠定了基礎。
“新農(nóng)?！被鹗巧鐣B(yǎng)老保險基金的重要組成部分，是“新農(nóng)?！敝贫软樌麑嵤┑幕A，主要由個人繳費、集體補助和政府補貼三部分構成。與以往的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金相比，“新農(nóng)?！被饛娀苏某鲑Y責任，并建立了農(nóng)民個人、村集體組織和政府的社會保障責任分擔機制。目前，我國的“新農(nóng)保”基金管理制度主要包括對“新農(nóng)?！被鸬幕I集管理、投資管理、償付管理以及監(jiān)督管理等內(nèi)容。
（3）新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制。“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制作為“新農(nóng)?！被鸸芾碇贫鹊闹匾M成部分，是指政府有關職能部門作為參保農(nóng)民的共同代表，為了確保“新農(nóng)?！被鹩行Ч芾砗瓦\行，最大限度地保障參保農(nóng)民的合法權益，通過立法對“新農(nóng)?！被鸬幕I集、投資和償付等運營過程，進行全方位監(jiān)督管理的各種機制的總和。我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的建立與完善，既是降低“新農(nóng)?！被疬\營風險的有效手段，又是保障基金運行安全的必要過程。
2.我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制現(xiàn)狀
目前，我國“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系由縣、鄉(xiāng)、村三級構成。具體表現(xiàn)為，由社會保險經(jīng)辦機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障事務所等具體經(jīng)辦，村（居）民委員會協(xié)辦人員協(xié)助辦理，實行屬地管理。此外，國家人力資源和社會保障部頒布的《關于印發(fā)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程（試行）的通知》中規(guī)定，“新農(nóng)?！被饐为氃O立銀行賬戶，單獨記賬、核算，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得擠占、挪用基金，基金結余按國家有關規(guī)定實現(xiàn)保值增值。
針對“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)督，國務院印發(fā)的《指導意見》中做出了明確規(guī)定，即各級人力資源社會保障部門要切實履行新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責，制定完善新農(nóng)保各項業(yè)務管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進行監(jiān)控和定期檢查，并定期披露新農(nóng)保基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強社會監(jiān)督。財政、監(jiān)察、審計部門按各自職責實施監(jiān)督，嚴禁擠占挪用，確?；鸢踩?。試點地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內(nèi)對村內(nèi)參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。
二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制中的法律缺陷
1.缺乏獨立的監(jiān)管部門
目前，我國“新農(nóng)保”基金監(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管，國務院頒布的《指導意見》中也明確指出“各級人力資源社會保障部門要切實履行新農(nóng)保基金的監(jiān)管職責”。由此可以看出，我國“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管部門是各級人力資源社會保障部門。此外，各級政府的財政部門、審計部門和監(jiān)察部門也在一定程度上承擔著對“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管責任。
對于社?；鸬谋O(jiān)管，國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》和《失業(yè)保險條例》中做出了明確規(guī)定，即“國務院勞動保障行政部門負責全國的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作。 縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區(qū)域內(nèi)的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作?！边@樣就意味著，各級人力資源社會保障部門既要負責社?；鸬倪\營管理，又要負責對基金運營管理的監(jiān)督，其在“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系中既扮演了“運動員”，又擔當了“裁判員”。
在這種情況下，由于監(jiān)管部門集管理權與監(jiān)督權于一身，缺乏獨立性，所以其很難發(fā)揮監(jiān)管職能，容易導致政府失靈，從而造成對“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的低效率。這也是目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體系中存在的最嚴重的法律缺陷。
2.立法層次較低，法律體系不夠健全
依法治國，是我國社會主義法治理念的基本內(nèi)容之一，其本質(zhì)是崇尚憲法和法律在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的權威，要求立法機關要嚴格按照立法程序制定法律，確保國家各項事業(yè)有法可依。
然而，我國目前針對“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的立法還處于較低層次，還沒有出臺針對“新農(nóng)保”制度的較高層次的法律。雖然我國已經(jīng)于2011年7月1日起施行了《社會保險法》，但是該法律中并沒有關于“新農(nóng)保”制度的獨立章節(jié)，對“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管也沒有具體的規(guī)定。截止到目前，我國針對“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律只有《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》。這種較低的立法層次，由于其約束效力和穩(wěn)定性較差，很難產(chǎn)生有效的監(jiān)督力量，極易對“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管造成不良后果，致使“新農(nóng)保”基金的安全性受到威脅，嚴重影響“新農(nóng)保”制度在全國范圍內(nèi)的健康發(fā)展。
此外，對于“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管體制，我國也還沒能形成健全的法律體系，這主要表現(xiàn)在兩個方面：一是現(xiàn)行的有關法律規(guī)范僅以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，比如由國務院頒布的《指導意見》和由財政部會同人力資源社會保障部印發(fā)的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金財務管理暫行辦法》等；二是各行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)之間的銜接性較差，還不能夠形成一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律框架。
總之，有關“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的立法在目前主要存在兩個方面的缺陷：一是立法層次較低，缺乏權威性、穩(wěn)定性；二是法律體系不夠健全，缺乏一系列相互銜接的法律制度，無法有力實施。
3.投資運營過程中的風險監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱
對“新農(nóng)保”基金進行投資運營，是為了實現(xiàn)基金的保值、增值，但由于“新農(nóng)?！被痍P系到廣大投保農(nóng)民的切身利益，所以在對其進行投資運營時，既要盡可能地提高收益效率，又要確?；鸬陌踩Ｎ覀冋J為，“新農(nóng)?！被鸬陌踩饕侵富鸬牟毁H值、不流失。在實踐中，我國“新農(nóng)保”基金的投資渠道主要包括存入銀行和購買國債，相對來說較為安全。但隨著通貨膨脹風險等因素擴大，必然會導致基金的貶值，加大其運營風險。
出現(xiàn)目前這種情況，一方面是由于基金的投資渠道狹窄，所以不能夠?qū)崿F(xiàn)較大的收益；另一方面是基金在運營中還存在著貶值的風險。所以，我國對“新農(nóng)?！被鹚M行的投資運營在一定程度上還不能實現(xiàn)基金的保值、增值，在基金投資運營的整個過程中還伴隨著不容忽視的風險，如何對其進行有效的監(jiān)管顯得尤為重要。但我國目前還沒有建立起一套有效監(jiān)督“新農(nóng)保”基金投資運營的機制，“新農(nóng)保”基金投資運營過程中的風險監(jiān)督仍較為薄弱，這也是“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制中存在的一大缺陷。
4.社會監(jiān)督缺位
我們認為，任何體制都應該在“陽光”下運行，都應該充分地接受社會監(jiān)督。上文已經(jīng)提到，目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管。那么，社會監(jiān)督在“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式中又充當著怎樣的角色呢？國務院頒布的《指導意見》中明確指出，各級人力資源社會保障部門要定期披露“新農(nóng)?！被鸹I集和支付信息，做到公開透明，加強社會監(jiān)督。試點地區(qū)“新農(nóng)?！苯?jīng)辦機構和村民委員會每年在行政村范圍內(nèi)對村內(nèi)參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監(jiān)督。這表明在“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式中除行政監(jiān)管外，還應以社會監(jiān)督為補充。
然而，在實踐中，一些相關部門并沒有充分公開“新農(nóng)?！被疬\營管理信息，沒有向社會及時披露相關信息，致使“新農(nóng)?！被馃o法正常接受社會監(jiān)督。由此可見，我國對“新農(nóng)?！被鸬纳鐣O(jiān)督還存在嚴重缺位。如果不能很好地解決這一缺陷，那么很可能會影響到“新農(nóng)?！被鸬陌踩?，從而導致“新農(nóng)?！敝贫炔荒芙】蛋l(fā)展，最終損害到的將是廣大投保農(nóng)民的切身利益。
三、完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金監(jiān)管體制的法律對策
1.構建“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的法律理念
（1）必須把“新農(nóng)保”基金的安全及其運作秩序的穩(wěn)定作為首要目標。在基金安全和基金投資收益率這兩個價值的選擇問題上，我們必須堅定不移地把“新農(nóng)?！被鸬陌踩捌溥\作秩序的穩(wěn)定作為我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的首要目標。當然，這并不等于要忽視“新農(nóng)?！被鸬耐顿Y收益率。
我們認為，應當首先考慮基金的安全，再考慮基金的投資收益率，即要在確保基金保值的前提下實現(xiàn)基金的增值。因為如果單純地將基金的投資收益率或其增值作為“新農(nóng)保”基金監(jiān)管的首要目標，就很可能會對“新農(nóng)保”基金運作機構構成冒險的激勵，從而使其置廣大投保農(nóng)民的切身利益于不顧。所以，我們必須把“新農(nóng)?！被鸬陌踩捌溥\作秩序的穩(wěn)定作為首要目標，首先確?；鸬谋Ｖ?。
（2）以良法為依據(jù)，嚴格依法而行。依法治國是社會主義法治理念的核心內(nèi)容，其前提是有法可依，基本要求是嚴格依法辦事。我們認為，這里所依的“法”應該且必須是良法。所謂良法，是相對于惡法而言，指的是捍衛(wèi)人們權利和自由、防止暴政、制裁犯罪、維護正義的法律。
在構建“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制時，首先應該做到的就是有良法可依，即立法機關不但要建立、健全關于“新農(nóng)保”基金監(jiān)管的法律體系，還要使其立法體現(xiàn)人民的意志，具有正義性。在制定了良法之后，我們所要做的就是要確?！靶罗r(nóng)保”基金監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中各司其職，嚴格依法辦事，使有關法律法規(guī)真正落到實處。只有這樣，才能使“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管工作正規(guī)化、規(guī)范化，使“新農(nóng)?！敝贫鹊靡越】颠\行，使投保農(nóng)民的權益得到切實保護。
2.完善“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的具體措施
（1）建立獨立的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)督委員會。按照我國相關法律規(guī)定，各級人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門和監(jiān)察部門等政府部門負責“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管工作。但為了提高行政監(jiān)管部門決策的科學性、獨立性和民主性，應建立“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)督委員會，對“新農(nóng)?！被疬M行全方位的監(jiān)管。
“新農(nóng)?！敝贫葘儆谏鐣ｋU制度，社會保險制度較為發(fā)達的西方資本主義國家大部分都建立了社?；皙毩⒌谋O(jiān)管機構，比如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險委員會、澳大利亞的保險與養(yǎng)老金管理委員會以及荷蘭的社會保險委員會等。此外，為了減少腐敗，提高社?；鸬谋O(jiān)管效率，有些國家還鼓勵社會大眾參與社?；鸬谋O(jiān)管，實行行政監(jiān)管和社會監(jiān)管相結合的制度，比如法國在設立政府監(jiān)管部門之外，還對社?；鸬谋O(jiān)管實行社會化經(jīng)營以及分散管理。
（2）建立健全監(jiān)督檢查法律法規(guī)，完善“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律體系。為了形成對“新農(nóng)?！被鸬膶ｍ棻O(jiān)督檢查機制，有關部門要根據(jù)實際情況，制定并完善“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)督檢查法律法規(guī)，使“新農(nóng)?！被鸬幕I集、投資運營和給付等環(huán)節(jié)都嚴格按照有關法律法規(guī)和程序認真執(zhí)行。比如國務院可以頒布《關于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管意見》，省級政府可以在此指導下，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，頒布具體的《“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管辦法》。
此外，通過研究西方發(fā)達國家在社?；鸨O(jiān)管方面的特征，我們發(fā)現(xiàn)他們具有一個基本的共同點，即都有一套完整、嚴謹?shù)纳绫１O(jiān)管法律制度。因此，為進一步規(guī)范對“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管，我國應該盡快提高這方面的立法層次，完善“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律體系。上文已經(jīng)提到，目前我國施行的《社會保險法》中還沒有針對“新農(nóng)?！敝贫鹊膶ｉT章節(jié)，也沒有對“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管作出具體規(guī)定。因此，對《社會保險法》的修改應該早日提上議程。
（3）加強對“新農(nóng)?！被鹜顿Y運營的風險監(jiān)管。為了降低“新農(nóng)?！被鹪谕顿Y運營過程中的風險，應該加強對“新農(nóng)?！被鹜顿Y運營的風險監(jiān)管。其具體措施主要包括以下兩個方面。
一是嚴格限制投資對象、投資品種和投資比例，以確保在投資安全的前提下提高“新農(nóng)保”基金投資收益。可以借鑒西方發(fā)達國家的做法。比如，美國的聯(lián)邦社會保險基金只能投資于美國政府對其本息均予以擔保的有價證券，不允許進入股票市場、委托投資以及房地產(chǎn)市場等。
二是建立市場準入制度、資產(chǎn)分離制度、投資限制制度、基金準備金制度、信息披露制度以及外部審計制度等監(jiān)督機制，防范個人或者機構對“新農(nóng)?！被鸬呐灿煤颓终迹_?！靶罗r(nóng)?！被鸬陌踩\行。
（4）建立“新農(nóng)?！被鸬纳鐣O(jiān)督機制和公示舉報制度。上文已經(jīng)提到，目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管。但為了對“新農(nóng)?！被鸬倪\作進行全方位的監(jiān)督，并在一定程度上對行政監(jiān)管形成制約，應建立起一套完善的社會監(jiān)督機制。此外，各級“新農(nóng)?！睓C構還應及時、有效地公示工作進展，并設立投訴、舉報電話，接受群眾監(jiān)督。對于群眾的投訴、舉報，有關部門應該認真記錄、備案，并及時調(diào)查核實，盡快給予答復。
四、結語
通過對“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制進行法律層次的思考可以看出，我國“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系由縣、鄉(xiāng)、村三級構成，監(jiān)管工作的開展以國務院頒布的《指導意見》為藍本，監(jiān)管模式以行政監(jiān)管為核心、社會監(jiān)督為補充，各級人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門和監(jiān)察部門作為具體的監(jiān)管部門依據(jù)各自職責進行行政監(jiān)督。總體看來，“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管工作運行情況較好，但其中仍存在很多缺陷，比如缺乏獨立的監(jiān)管部門、法律體系不夠健全、現(xiàn)有監(jiān)管部門的執(zhí)法能力較差、投資運營過程中的風險監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱以及社會監(jiān)督存在缺位等。
依據(jù)構建“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制應有的法律理念，并借鑒國外經(jīng)驗，針對該體制中存在的法律缺陷，我們可以采取積極的法律對策，即建立獨立的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)督委員會，出臺較為完善的《社會保險法》，構建一個主輔分明、多重監(jiān)管的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管組織結構，加強對“新農(nóng)?！被鹜顿Y運營的風險監(jiān)管以及建立“新農(nóng)?！被鸬纳鐣O(jiān)督機制、公示舉報制度等?？傊?，我們的目標只有一個，即為“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的有效運行創(chuàng)造一個健康的環(huán)境。
參考文獻：
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（作者單位：田鵬，河北省旅游局；
新農(nóng)保法律法規(guī)篇7
綜觀世界各國社會保障制度建立、發(fā)展的歷史，“立法先行”是其共同的規(guī)律?？梢哉f“社會保障立法是社會保障制度建立的依據(jù)和起點”。[1]農(nóng)村社會保障一直是我國社會保障法律制度建設中的一個薄弱環(huán)節(jié)，許多社會保障項目存在立法空白，嚴重制約了我國農(nóng)村社會保障制度的建設。我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障立法主要包括：
（一）農(nóng)村醫(yī)療法律規(guī)范與政策
2002年10月29日，《中共中央、國務院關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》頒布，我國依此建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同時也帶動了相關部門及地方立法工作的開展。具體包括：2003年1月10日，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定的《關于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。2003年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門頒發(fā)的《關于進一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作指導意見的通知》。2003 年，財政部、衛(wèi)生部頒發(fā)《關于完善中央財政新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助資金撥付辦法有關問題的通知》，對中央財政補助范圍和標準、地方申請補助資金的程序、補助資金撥付辦法等作了更加明確、具體的規(guī)定。2003年，民政部、衛(wèi)生部和財政部聯(lián)合頒發(fā)《關于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》等。同時，作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點的省、市、縣先后頒布了60多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本原則的指導下，制定了符合本地區(qū)實際情況的合作醫(yī)療實施方案和管理辦法。
（二）農(nóng)村養(yǎng)老法律規(guī)范
與農(nóng)村醫(yī)療保障立法相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的專門立法相對較少。憲法中關于農(nóng)村養(yǎng)老保險的原則性規(guī)定主要體現(xiàn)在第45條：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”另外，《民法通則》、《老年人權益保障法》、《婚姻法》、《繼承法》、及《保險法》等單行法律也直接或間接地規(guī)定了農(nóng)民養(yǎng)老保險問題。至今，我國還沒有一部專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的基本法，專門農(nóng)村養(yǎng)老保險立法主要以規(guī)章形式出現(xiàn)，主要包括：1994年國務院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（2006年修訂）、2001年勞動和社會保障部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布的《關于農(nóng)村信用社參加基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌有關問題的通知》和2003年勞動和社會保障部的《關于認真做好當前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》。
（三）農(nóng)村社會救助法律規(guī)范
農(nóng)村救助制度，又稱為“五保供養(yǎng)”制度，其救助對象是農(nóng)村喪失勞動能力、又沒有生活依靠的鰥寡孤獨殘疾人。1996年民政部下發(fā)了《關于加快農(nóng)村社會保障體系建設的意見》和《農(nóng)村社會保障體系建設指導方案》，其中就救助標準、資金來源等問題進行了規(guī)定。2006年國務院修訂了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，五保供養(yǎng)資金的來源由農(nóng)民集體互助共濟轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦B(yǎng)為主，增強了政府在保障社會保障權實現(xiàn)方面的責任。
二、我國農(nóng)村社會保障法律制度存在的問題及制約因素
（一）存在的問題
1、農(nóng)村社會保障立法缺失。現(xiàn)代社會保障制度在我國社會主義市場經(jīng)濟中扮演著“調(diào)節(jié)器”、“安全網(wǎng)”的重要角色。而社會保障制度建立和實施的重要前提是社會保障立法?？梢哉f，沒有社會保障立法，就沒有社會保障制度的建立和有效實施。農(nóng)村社會保障作為社會保障體系的子系統(tǒng)也不例外。目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的關于社會保障的基本立法，農(nóng)村社會保障的統(tǒng)一立法更是空白?，F(xiàn)有的社會保障規(guī)范，也只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的權宜立法，彼此之間相互沖突，缺乏必要的銜接，遠沒有形成統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障法律體系。農(nóng)村社會保障立法的嚴重缺失，致使農(nóng)村社會保障在許多方面只能依靠政策和行政手段來推行。
2、農(nóng)村社會保障立法層次低。社會保障基本法的立法權應當由最高國家立法機關行使，這是因為：首先，社會保障是一項關系國計民生的重要社會制度，其建立與完善與否，將直接影響市場經(jīng)濟的發(fā)展和全體社會成員的切身利益。最高國家立法機關理應以法律的形式予以規(guī)范，以保障這項制度的貫徹和實施。其次，社會保障屬于國家重要的社會經(jīng)濟制度，依據(jù)《立法法》的相關規(guī)定，其立法權也應當由最高國家立法機關來行使的。第三，考察國外社會保障立法例，在已建立社會保障制度的國家，其社會保障立法權幾乎無一例外都是由立法機關行使的。目前我國有關農(nóng)村社會保障的立法，則主要由國務院部委制定規(guī)章，全國人大及其常委會和國務院的立法中難以覓到農(nóng)村社會保障立法的影子。這種立法現(xiàn)狀，致使各規(guī)章之間彼此各自為政，缺乏銜接，甚至內(nèi)容相互沖突，同時也嚴重損害了農(nóng)村社會保障立法的權威性和統(tǒng)一性?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會保障的內(nèi)容在實施過程中因缺乏法律依據(jù)和制度剛性而變得主觀隨意。
3、農(nóng)村社會保障法律規(guī)范欠缺法律責任和制裁措施?！敖⒔∪r(nóng)村社會保障的法律監(jiān)督和實施機制是農(nóng)村社會保障法制建設的必然要求”。[2]農(nóng)村社會保障立法中法律監(jiān)督機制薄弱是我國現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度法制化程度低的具體表現(xiàn)之一，主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會保障法律規(guī)范欠缺法律責任和制裁措施的規(guī)定。一個完整的法律規(guī)范應當包括假定、處理和制裁三部分，欠缺法律責任和制裁措施的法律規(guī)范無疑會嚴重制約法律規(guī)范強制功能的發(fā)揮。實踐中社會保障資金管理混亂，違規(guī)投資、違規(guī)使用、私自截留社會保障資金的現(xiàn)象普遍存在即為明證。
4、農(nóng)村社會保障法與其他部門法之間缺乏配套和銜接。農(nóng)村社會保障法應當是一個開放的法律體系，農(nóng)村社會保障法律制度的建設離不開諸如民法、刑法、勞動法、稅法、土地管理法等相關部門法的協(xié)調(diào)與配合。伴隨著農(nóng)村社會保障立法，相關法律沒有做到及時調(diào)整和修訂，致使農(nóng)村社會保障法與相關法律的內(nèi)容相互脫節(jié)，出現(xiàn)了很多法律“盲區(qū)”，極大地削弱了農(nóng)村社會保障法的實施效果，也損害了法律的權威和尊嚴以及法律體系整體的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。
（二）制約因素
1、二元經(jīng)濟結構的制約。建國初期，出于特殊的政治經(jīng)濟條件的考慮，我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，長期的“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結構等方面的巨大差異。作為經(jīng)濟發(fā)展必然產(chǎn)物的社會保障制度，同樣存在著巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村被隔離在了社會保障體系之外，農(nóng)民的社會保障需求被國家和政府長期忽略，形成了農(nóng)村社會保障范圍窄、水平低的局面，究其原因，“農(nóng)民今天的不利處境，是由于新中國成立以來以戶籍制度為表征，以社會福利和社會保障為核心，而形成的城鄉(xiāng)隔離的二元體制造成的”。[3]城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的長期存在大大制約了農(nóng)村社會保障的發(fā)展和完善。
2、戶籍制度的影響?，F(xiàn)行的戶籍制度是在計劃經(jīng)濟體制下為解決物資匱乏、供給不足問題而建立起來的，在當時的歷史條件下，的確起到了緩解供需矛盾、維護社會穩(wěn)定的積極作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立和市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度不僅阻礙了我國的城市化進程，而且成為了農(nóng)村社會保障制度建立與完善的制約因素。在二元戶籍制度的影響下，我國形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會保障體系。城鎮(zhèn)居民可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面的社會保障待遇，農(nóng)民的社會保障則主要靠自己及集體來解決。即使是流動到城市的農(nóng)村剩余勞動力，也因為其農(nóng)民身份而無法享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障待遇。
3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的制約。根據(jù)我國物權法的規(guī)定，耕地的承包期為三十年。農(nóng)村人口隨著出生即獲得分配土地的權利，并且終身享受土地保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度實行以來，土地的確為農(nóng)民提供了一份穩(wěn)定且持久的生存保障，但同時也使得農(nóng)民因沒有失業(yè)的憂患進而喪失了要求社會保障的意識，政府和社會也忽視了農(nóng)民的社會保障權利。然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活風險的加大，土地的生活保障功能已大大弱化，廣大農(nóng)民也需要社會保障。
三、我國農(nóng)村社會保障法律制度建設的具體構想
考察西方國家社會保障制度的發(fā)展歷史可知，發(fā)達的社會保障制度的建立和發(fā)展，離不開社會保障立法的巨大推動力?！八街?，可以攻玉”，我國農(nóng)村社會保障制度的建立與完善也應當選擇法制化、規(guī)范化的路徑。
（一）基本原則
1、生存保障權原則?！段含攽椃ā返谝淮未_認了公民的生存權，并指出生存權是人活著而且能夠體面地、有尊嚴地活著的權利，保障每一個公民的生存發(fā)展權是國家和政府的基本職責和義務。正如1937年美國總統(tǒng)羅斯福在連任總統(tǒng)的就職演說中時所說的，“檢驗我們進步的標準，不是看我們是否為那些綽綽有余者錦上添花，而是看我們能否使那些缺衣少吃者豐衣足食。”生存保障權具體包括：第一，生存保障權的平等性。全體社會成員，不分種族、性別、年齡、職業(yè)、信仰等，平等享有生存保障權。第二，生存保障權的全面性。社會保障項目的設置應當覆蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、傷殘、死亡以及自然災害等可能遭遇的各種威脅。農(nóng)村社會保障法律制度的構建是農(nóng)民獲取平等的生存權的必然要求和基本保證。
2、與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應原則。農(nóng)村社會保障法律制度的構建必須考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的狀況，首先，社會保障應當能夠滿足農(nóng)民基本的生活需求，以體現(xiàn)社會保障制度應有的公平性，實現(xiàn)社會保障的目的；其次，社會保障標準不宜超前于經(jīng)濟發(fā)展水平，以免對經(jīng)濟發(fā)展、社會財富的積累造成負面影響。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會保障制度的建設應當走“低水平、廣覆蓋、多層次、多方負擔統(tǒng)籌結合”的道路，同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展循序漸進、穩(wěn)步發(fā)展。
3、強制保障與自愿保障相結合原則。由于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)民的生活水平和收入水平差距較大，因此，在社會保障項目的選擇、社會保障資金的籌集等方面應貫徹強制保障與自愿保障相結合的原則。如在尚未解決溫飽的農(nóng)村地區(qū)，立法應強制推行最低生活保障制度，對于養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等保障項目，農(nóng)民則可以自愿選擇。
4、國家保障、社會保障和自我保障相結合原則。充足的資金是農(nóng)村社會保障能夠建立和持久發(fā)展的基本前提。當前，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不高，農(nóng)民生活不寬裕，而且農(nóng)民生活保障意識淡薄，沒有政府的主導，農(nóng)村社會保障制度的建設不可能成功。政府的主導責任，最根本的在于加大對農(nóng)村社會保障資金的投入力度，確保社會保障資金落實到位。新型農(nóng)村社會保障基金的籌集模式已經(jīng)由“個人繳費為主，集體補助為輔”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€人、集體和政府三方共同籌資”，這是一個可喜的變化，但政府的責任仍然被放在了最后。農(nóng)村社會保障作為一種公共產(chǎn)品，理應由政府來提供，為農(nóng)民提供社會保障是政府應當履行的一項基本職責。政府加大對農(nóng)村社會保障資金的投入力度也是政府履行公共財政職能的具體要求。農(nóng)村社會保障立法應當明確政府為農(nóng)村社會保障提供財政支持的職責與義務。
（二）主要內(nèi)容
從世界范圍看，社會保障法的立法模式不外乎“分散立法模式”和“綜合立法模式”兩種。所謂“分散立法模式”，就是不制定統(tǒng)一的社會保障基本法，而是根據(jù)社會保障項目分別制定若干平行的社會保障法律規(guī)范。所謂“綜合立法模式”，就是由國家制定一部綜合性的社會保障基本法，然后根據(jù)需要制定若干單行社會保障法律規(guī)范。鑒于我國的國情及立法習慣，農(nóng)村社會保障立法宜采用“綜合立法模式”。
1、構建多層次的農(nóng)村社會保障法律體系。鑒于我國農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展狀況和農(nóng)民的實際需要，當前農(nóng)村社會保障制度建設應當圍繞最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險三項制度集中展開。制度建設，立法先行，農(nóng)村社會保障立法也應圍繞這一中心任務制定多層次農(nóng)村社會保障法律體系，即由全國人大或其常委會制定《農(nóng)村社會保障法》，國務院針對最低生活保障、養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制定行政法規(guī)，有立法權的地方人大及政府制定細則化的地方性法規(guī)和規(guī)章。
2、修訂相關部門法。建設農(nóng)村社會保障法律制度，不僅需要針對保障項目制定專門法律規(guī)范，還需要修訂與社會保障法配套銜接的其它部門法，以保證社會保障法有效實施。具體包括：（1）修改《物權法》、《土地管理法》，明確土地及農(nóng)村土地承包權的物權性質(zhì)，增強農(nóng)民的自我保障能力。（2）修改《民法通則》、《侵權責任法》，加強對農(nóng)民及農(nóng)民工的權益保護，在其權益遭受侵害時，可通過提起侵權之訴尋求救濟。（3）修改《刑法》，將社會保險基金列入特定款物的保護范圍，對于違法挪用、侵占社會保險基金的行為予以法律制裁。（4）修改《勞動法》，明確規(guī)定企業(yè)必須及時、足額為職工繳納養(yǎng)老保險金。
3、規(guī)范農(nóng)村社會保障資金的籌集和使用。社會保障資金是決定農(nóng)村社會保障制度建設成敗的關鍵，應當以立法的形式規(guī)范農(nóng)村社會保障基金的籌集和使用，尤其是應明確政府在財政投入方面的職責與義務。目前，占總人口近70%的農(nóng)民的社會保障支出僅僅占全國社會保障支出的11%，而占總人口近30%的城鎮(zhèn)居民卻占了全國社會保障費的89%。[4]因此，政府應當調(diào)整財政支出結構，增加農(nóng)村社會保障資金在財政支出中的比重，并隨著經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)步提高。具體包括：（1）在《預算法》及其實施條例中增加“社會保障支出”的規(guī)定，明確要求各級政府在年度財政預算中列出對農(nóng)村社會保障資金投入的比例，以保證農(nóng)村社會保障體系擁有穩(wěn)定的資金來源；（2）適時制定《社會保障稅法》，征收社會保障稅；（3）通過社會募捐、發(fā)行福利彩票及中長期社會保障專項國債等方式，多渠道募集社會資金。
新農(nóng)保法律法規(guī)篇8
一、引言
農(nóng)業(yè)補貼有利于改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，為農(nóng)民生存權與發(fā)展權的實現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實基礎。“三農(nóng)”問題的本質(zhì)就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益的實現(xiàn)與發(fā)展。因此，我們必然需要通過相關農(nóng)業(yè)補貼法律制度的完善，并且對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補貼法律制度進行創(chuàng)新性設計，從而促進我國“三農(nóng)”問題的解決[1]。然而，我國農(nóng)業(yè)補貼立法呈現(xiàn)出位階低、立法規(guī)定不具體，整體農(nóng)業(yè)補貼立法不健全，立法嚴重滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這導致各地方在補貼種類、標準、程序和方式等方面千差萬別，難以實行統(tǒng)一和全面的規(guī)劃和監(jiān)督，影響農(nóng)業(yè)補貼在全國范圍內(nèi)的推行效果，農(nóng)業(yè)補貼應有的支農(nóng)功效發(fā)揮上并不盡如人意[2]。因此，根據(jù)當前農(nóng)業(yè)立法發(fā)展現(xiàn)狀，對我國農(nóng)業(yè)補貼法律制度的構建進行研究，意義重大。
二、農(nóng)業(yè)補貼法律制度構建策略
（一）構建和完善農(nóng)業(yè)補貼法律制度
農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系，是由一個國家農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)范組成的統(tǒng)一系統(tǒng)，包括現(xiàn)行國內(nèi)法律和國家所承認國際法律。健全我國農(nóng)業(yè)補貼法律制度體系，可在以下幾個方面提煉：第一，農(nóng)業(yè)立法制度的建立，要從法律的角度，對農(nóng)業(yè)“憲法”，“農(nóng)業(yè)基本法”及其他農(nóng)業(yè)立法條例規(guī)制；第二，構建農(nóng)業(yè)補貼制度的補貼程序；第三，建立協(xié)調(diào)金融，財政，科技，環(huán)境保險等相關實體農(nóng)業(yè)補貼立法。具體來看：首先，確立農(nóng)業(yè)補貼法的立法目標和立法原則我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中，還處于薄弱一環(huán)，城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不均衡，收入差距不斷擴大。我國的糧食安全問題層出不窮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是實現(xiàn)糧食增產(chǎn)的穩(wěn)定性困難很大，農(nóng)產(chǎn)品市場供求不平衡狀態(tài)嚴重，農(nóng)產(chǎn)品進口和出口貿(mào)易出現(xiàn)赤字，農(nóng)副業(yè)產(chǎn)品價格上漲迅速等問題嚴重。因此，提高農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，確保糧食生產(chǎn)安全是當前我國農(nóng)業(yè)補貼制度的主要立法目標和立法原則。其次，調(diào)整農(nóng)業(yè)補貼結構，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼項目法定化對農(nóng)業(yè)補貼結構進行調(diào)整，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)制，明確法定農(nóng)業(yè)補貼項目。加大農(nóng)業(yè)補貼保護力度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼逐步轉(zhuǎn)向流通環(huán)節(jié)，形成農(nóng)業(yè)補貼的法定化。這就要求，一方面，結合近年來農(nóng)業(yè)補貼績效，充分考慮國內(nèi)和國外經(jīng)驗，以及我國農(nóng)業(yè)財務狀況，根據(jù)中國加入WTO的承諾，制定各類補貼項目，適當調(diào)整削減和取消農(nóng)業(yè)“黃箱”補貼項目，順應WTO要求，例如，蘇瑞文《農(nóng)業(yè)法》和《退耕還林條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)業(yè)投入品、休耕等方面設立相應的農(nóng)業(yè)補貼制度。如《農(nóng)業(yè)法》在糧食市場價格過低時，國務院決定對部分糧食品種實行保護價制度?！锻烁€林條例》國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經(jīng)營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費等[3]。增加農(nóng)業(yè)“藍箱”限產(chǎn)計劃的農(nóng)業(yè)補貼項目，加大投入“綠箱”補貼項目。法定農(nóng)業(yè)補貼項目結構調(diào)整，主要是補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境項目，向農(nóng)業(yè)基礎教育補貼項目，農(nóng)業(yè)高新技術推廣補貼項目上轉(zhuǎn)移。對具有動態(tài)規(guī)模經(jīng)濟效應的農(nóng)業(yè)潛力項目，以及對具有技術外溢效應的農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)項目，給予財政補貼支持，以減少產(chǎn)品出口成本，提高農(nóng)產(chǎn)品國際市場競爭力水平。另外，明確我國《農(nóng)業(yè)法》及相關法律的農(nóng)業(yè)補貼項目范圍和類型。例如農(nóng)業(yè)直接補貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入補貼，農(nóng)業(yè)環(huán)保補貼，農(nóng)業(yè)救災項目補貼，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)補貼等，應該確定補貼項目目標、對象，補貼法律條件，補貼數(shù)額計算，根據(jù)補貼的特點，確立各自想適應的補貼方式。對農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)基礎設施建設等，要根據(jù)法律規(guī)范，并進一步細化和完善。最后，確立農(nóng)業(yè)補貼責任的法律化，規(guī)范補貼法律程序?qū)r(nóng)業(yè)各類補貼項目涉及到基本權力和義務進行法律化，在法律規(guī)范上明確和規(guī)定具體的責任和義務，以此避免各種社會關系運行中的紊亂，甚至沖突狀況。建立明確的問責機制，一旦違反法律法規(guī)，就要進行責任追究，保證國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策目標的實現(xiàn)。另外，我國目前針對農(nóng)業(yè)補貼項目的有關法律和法規(guī)建設中，其農(nóng)業(yè)補貼程序規(guī)范嚴重不足，農(nóng)業(yè)補貼不能發(fā)揮應有的效率。農(nóng)業(yè)補貼項目的實施，是為了保護農(nóng)民基本權力和利益，以此增加農(nóng)民收入。然而，現(xiàn)有建設的法律法規(guī)，對農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)補貼權力規(guī)定不完善，農(nóng)業(yè)參與補貼權力難以得到有效的法律保護。因此，要建立農(nóng)民聽證會制度，農(nóng)民補貼權力保護制度，規(guī)范好完善農(nóng)業(yè)補貼執(zhí)法程序。例如，補貼規(guī)劃機關可確定為農(nóng)業(yè)部及其分支機構，職權(責)在于：測算本財政年度直接支付補貼總額并上報財政部門，依法制定補貼規(guī)劃方案并監(jiān)督實施；補貼發(fā)放機關為各級財政部門，職權(責)是：在編制本級預算時應體現(xiàn)補貼支出，補貼規(guī)劃及合同為依據(jù)撥付、發(fā)放補貼并監(jiān)督財政款項的合規(guī)性運用[4]。建立農(nóng)業(yè)補貼管理制度和監(jiān)督機制，以及相關方面的程序規(guī)范，法定化農(nóng)業(yè)補貼項目方案，可有效地調(diào)節(jié)政府行為，同時還可以保護納稅人的基本權力，農(nóng)民是直接的納稅人，理應享受財政農(nóng)業(yè)補貼權力，同時，納稅人有權對農(nóng)業(yè)補貼的基本實施程序進行了解和監(jiān)督。公開和透明農(nóng)業(yè)補貼流程規(guī)范，是確保農(nóng)業(yè)補貼最有效地利用的基本制度保障。
（二）農(nóng)業(yè)補貼法制配套制度的建設
1.建立農(nóng)業(yè)綜合管理體制農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的大部門產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)補貼政策涉及到多個管理部門，中央和地方農(nóng)業(yè)部門職能和權力相互疊加，難免出現(xiàn)權責模糊化問題，而農(nóng)業(yè)補貼政策的有效實施，又急切需要農(nóng)業(yè)各部職能的發(fā)揮，因此，建立農(nóng)業(yè)綜合管理體制極為重要。強化各部門職能，建立協(xié)調(diào)，有序，穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)管理體制，在全國范圍內(nèi)，建立和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標準、農(nóng)業(yè)病蟲害防御體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場信息管理標準、以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗和檢測標準等。
2.健全農(nóng)業(yè)金融補貼服務機制加快農(nóng)村金融服務體系建設，首先，轉(zhuǎn)變政府管理職能。實現(xiàn)市場引導和政府宏觀調(diào)控相互結合。強化政府對金融管理體制創(chuàng)新的間接管理職能。轉(zhuǎn)變政府指令性計劃和行政手段金融管理職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段和法律手段為主的間接管理職能，擴大政府對市場主體的間接指導、引導和直接服務功能，轉(zhuǎn)變國家財政撥款為投資模式，以“投資”的方式，擴大資金影響效應。通過政府政策和方針的引導，從而實現(xiàn)對我國金融機構的有效宏觀管理。加強農(nóng)村金融機構管理，建立統(tǒng)一和完善的農(nóng)業(yè)金融服務體系。以解決“三農(nóng)”問題為切入點，以農(nóng)民根本利益的實現(xiàn)為管理制度創(chuàng)新的核心。首先，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融管理體制，加快我國農(nóng)村信用社金融改革，通過農(nóng)村信用社體制轉(zhuǎn)制，變農(nóng)村信用社為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)融資；其次，農(nóng)業(yè)金融管理體制，是完善農(nóng)業(yè)金融體系的基礎。良好的農(nóng)業(yè)融資管理制度，能夠為農(nóng)業(yè)融資提供良好的壞境。對不斷創(chuàng)新融資手段，擴大資金來源，具有良好的保障作用。建立健全農(nóng)業(yè)融資管理制度，從而為我國農(nóng)業(yè)融資過程提供有效的制度保障；最后，完善政府投融資平臺，加強與金融機構的合作，推動銀團擴大對支農(nóng)信貸領域的合作，引導金融合作機構對農(nóng)村信貸資金投向，加強對社會資金的吸引。鼓勵金融組織機構加強農(nóng)村信貸項目投入，開展農(nóng)村各類金融服務項目。有國家直接出面，對農(nóng)業(yè)發(fā)展建立政策性農(nóng)業(yè)保險項目，完善農(nóng)業(yè)風險擔保服務。增強農(nóng)村金融市場競爭性，促進農(nóng)村金融機構功能創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，完善金融機構在農(nóng)村合理布局，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，根據(jù)農(nóng)民個性化需求，開展各種形式的小額信貸。
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