零基預算法的缺點篇1
由于中小企業業務相對單一，控制資產總量相對大企業而言較低，其預算編制一般宜選擇零基預算或增量預算，也可使用兩種預算相結合的編制方法。
第一，增量預算是一種傳統的預算方法，以基期成本費用水平為基礎，結合預算期業務量水平及有關影響成本因素的未來變動情況，通過調整有關原有費用項目而編制預算，具體是以上年度每一項目的支出數額作為基數，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下年度各項支出數額 。
增量預算是基于以下三點假設來進行的：一是現有的業務活動是企業必需的，二是原有的各項開支都是合理的，三是增加費用預算是合理的。由于增量預算以基期數據為基礎編制預算期數據，因為基期數據易于獲得，在編制預算時就比較省時省力，節約了時間。但由于其固有的特征，也確定了增量預算有如下幾個不足：首先，增量預算往往缺乏針對性。預算費用按職能部門分配，各個部門通常具有多重目標和從事多項活動，但增量預算并不考慮這種活動的多樣性，它們只管把資金分配給部門而不是分配給活動或任務。因此，作為一種預算工具，增量預算方法缺乏有效的針對性。其次，當管理層希望用預算來控制成本或提高效率時，增量預算的缺陷顯得更加嚴重。事實上，增量預算最容易掩蓋低效率和浪費。其中，最普遍的問題就是，在典型的增量預算中，原有的開支項目一般很難砍掉，即使其中的一些項目已沒有設立的必要。這是因為在編制新年度的預算時，會首先參考上一期的資金是怎樣分配的，然后部門管理者再加上對新活動的預算要求和通貨膨脹率，而最高管理層往往只審查那些增加的部分，對于原有的各項撥款是否都應該繼續撥付很少考慮，結果是某些活動分配到的資金遠遠超過其實際的需要。
第二，零基預算是指在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種方法。零基預算法與傳統的增量預算法截然不同，有以下三個特點： 一是預算的基礎不同。增量預算法的編制基礎是前期結果，本期的預算額是根據前期的實績調整確定的。零基預算的基礎是零，本期預算額是根據本期經濟活動的重要性和可供分配的資金量確定的。二是預算編制分析的對象不同 。增量預算法重點對新增加的業務活動進行成本效益分析，而對性質相同的業務活動不作分析研究。零基預算法則不同，它對預算期內所有的經濟活動都要進行成本—效益分析。三是預算的著眼點不同。增量預算法主要以金額高低為重點，著重從貨幣角度控制預算金額的增減。零基預算除重視金額高低外主要的是從業務活動的必需性以及重要程度來分配有限的資金。
由于上述三個有別于增量預算的特點，所以零基預算的編制有如下優點：首先由于零基預算分析業務的重要性排出優先支付的順序，不受前期費用項目和費用水平的制約；其次由于安排支出時已經充分分析業務支出的重要性，因此可以做到有的放矢，提高工作效率和投入產出比；再次能充分調動各部門降低費用的積極性。
綜上所述，零基預算要分析所有的經濟活動并排出先后順序，因此其缺點也是顯而易見的。首先是編制工作量大，耗時費力；其次對業務按照重要性排序安排支出也是對各相關部門很難協調統一的。
二、中小企業預算編制方法選擇
基于增量、零基預算編制方法的優缺點，中小企業在選擇預算編制方法中應考慮到企業的實際情況，參照所處行業的增長率、利潤率、通脹因素和基期數據易于取得的現狀，確定預算編制采取增量與零基預算相結合的方法編制公司預算。具體是銷售預算、管理費用、營銷費用、成本預算采用增量預算，財務費用根據項目投資及貸款安排采用零基預算。
具體預算編制時分析基期數據和市場因素，在基期的基礎上確定公司預算年度的增長率，由于銷售預算、管理費用、營銷費用與預算年度增長率聯系緊密，特別是銷售預算既是預算編制的起點也是公司預算年度的主要目標，而管理費用和銷售費用的發生與銷售預算關聯度很高，因此企業對上述三項預算應依據基期數據為基礎，根據預算期增長率進行增量預算編制。
財務費用預算是根據企業資金需求以及項目融投資的需要進行籌資，可以一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制財務費用預算，因此財務費用預算采用零基預算方法編制。
三、中小企業預算編制的流程
企業預算是在每年的10～11月份，根據企業年度經營目標的安排，考慮基期實際完成情況，研判所處行業的增長率，確定銷售預算；以銷售預算為起點確定原材料采購及生產預算、編制應收款預算，在上述預算的基礎上考慮原材料市場及供應商情況編制應付款預算，根據預算增長率確定適當的增量比例編制管理及銷售費用預算；分析企業產能，如果可以完成當年的產銷量計劃，就不安排資本投資預算，如果當年產能不足，確定外包加工預算或者資本投資以提高產能滿足市場需要，編制投資預算；根據生產預算和相關薪酬政策編制工資預算；根據確定的上述預算，分析企業的信用管理，以此編制資金預算和融資預算；在完成上述分項預算的基礎上依據重要程度和優先次序以零基預算模式編制財務費用預算，編制現金預算；上述預算確立后編制預算損益表、預算資產負債表、預算現金流量表。
企業預算編制完成后上報公司董事會批復，董事會批復下發文件執行，如果董事會沒有批復，再從銷售預算重新開始編制，調整相關項目直至董事會批復后下發執行。
四、中小企業預算的執行與監控
為確保預算目標的實現，在預算執行過程中應加強預算的剛性和嚴肅性管理，具體可采取如下措施：
第一，預算執行過程中，建立健全預算預警機制，做到事前預算、事中控制、事后評估的預算執行機制；月度及季度分析銷售量、銷售收入、以及成本費用實際完成情況與預算進行對比分析，以時間節點控制預算執行進度，對預算執行偏差的項目發現問題后及時向管理層寫出書面報告，責成預算責任部門分析原因、找到解決方案，對現實情況比預算有較大變動且不能控制的事項，出具專門報告報董事會審批。具體而言，預算中的管理費用由企業總經理辦公室負責控制、銷售預算和銷售費用的控制由銷售部負責、生產成本及原材料消耗具體由生產部門和車間負責、財務部負責財務費用及預算的分析監控工作。
第二，通過財務的核算監督職能，強化物流管理，加強采購、供應、銷售環節的預算控制和監控，提高倉儲管理水平和物資周轉，減少物資壓庫占用資金，強化績效考核，提高投入產出比。
第三，建立歷史數據庫，通過分析歷史數據、調查車間成本和配比相關費用，建立生產成本模型。根據預算以及企業的生產技術定額控制實際生產的耗費，以此強化成本意識、強化成本的真實性、及時性和強化成本節約的理念，控制費用的開支增加企業收益。
五、中小企業預算的考核評估
基于預算考核評估對企業發展的重要性，在預算執行中應建立預算考核機制。通過有效地預算考核，調動企業員工的積極性，使企業員工的工作集中到預算目標上來。
第一，選擇清晰的目標。對員工實行預算考核的目的是為了讓員工實現企業的經營目標和要求，在年初制定預算評價時就要根據預算目標對各部門進行指標分解，確定清晰的考核目標。
第二，量化考核標準。根據經營預算確定明確量化的考核標準，考核目標制定之初，就要力求避免預算考核不能推行到位，淪為走過場，起不到激勵和約束職能部門的管理作用。
第三，預算的考核與職工所在部門和個人利益、晉升掛鉤。沒有激勵的業績評價是沒有意義的。預算考核與部門利益、職工薪酬掛鉤， 在預算考核實際操作中一般選擇共同參與的方式進行考核。“共同參與”式考評有三個顯著特征：一是業績評價指標比較寬泛；二是崇尚360度考核，上級、下級、平級和自我都要進行評價，而且自我評價往往占有比較大的權重；三是預算考核評估結果與薪酬發放聯系緊密，業績評價公平公正、獎罰分明可得到職工的廣泛參與。“共同參與”式預算考核評估對提高工作質量，對團隊精神的養成是有積極作用的，可以維系組織穩定的協作關系，約束個人的不良行為，督促個人完成各自任務，以便團隊整體工作的完成。
六、中小企業預算管理存在的問題及建議
考查實行預算管理的中小企業，由于管理層對預算的重視不夠，宣傳不力，部門間溝通不到位，大部分企業存在著編制預算只是財務部門事情的誤區。從預算編制到日常預算控制，都是財務部門根據上級的要求閉門造車，與實際情況脫節，離真正的全員預算管理還有一段距離。針對以上問題，提出如下整改意見：
第一，要全員參與預算編制過程。全員參與是指企業的全體員工都要直接或者間接地參與預算管理過程。就所承擔的工作而言，預算的實際執行者應當是最為熟悉情況的。實際上，預算編制的水平如何，如何去完成預算，他們最有發言權。所以，應當動員公司全體員工主動參與預算的編制和控制，為更好地實施預算管理獻計獻策。同時，只有公司全體員工積極參與了預算的制定，并且得到他們重視，預算才易于被員工接受，預算管理工作的推進才有可靠的基礎，才可能真正地完成預算，進而順利地實現企業的經營目標。此外，在某種程度上，成功地動員員工積極參與預算管理，也可以減少公司的管理當局和其他員工之間由于信息的不對稱性可能帶來的負面影響，從而有利于做出改善管理的決策。
第二，要增強全員的預算意識就要對全員進行系統培訓。全面預算是全員參與的預算管理，其推行既是一個技術性系統管理工具的導入，也是一個管理觀念的變革，在這兩方面都需要對全員進行系統培訓。培訓應針對不同員工而有所側重。對于在推行過程中起著系統設計、推廣實行等主導作用的中高層員工，應聘請外部經驗豐富的講師來對其進行培訓，有條件時可以讓他們到其他已實行預算管理的企業去學習，之后進行內部研討交流，以共同確定企業全面預算管理的總體思路。
第三，預算的內容應包括企業所有的經營活動。不僅考慮資金的供給、成本費用的控制，還要考慮目標客戶的需求、企業自身生產能力、原材料、人力資源及能源等資源間的協調和配置。只有在業務預算即有銷售和生產預算、成本預算、資本預算的基礎上形成現金流量預算，才能合理預測、統籌安排企業的資源，才能將資源的使用與相關活動結合起來以達到有效控制，保證企業目標的實現。
零基預算法的缺點篇2
關鍵詞：企業；資金；預算；管理；零基預算
公司財務管理的核心是研究資金運動規律并優化資源配置。資金運動是企業的“血液循環”系統，“血液循環”是否暢通，無疑是關系公司“生命”的問題。因此資金管理具有舉足輕重的作用。而資金預算管理更是重中之重，只有抓住資金預算管理這個中心，采取行之有效的管理和控制措施，疏通資金流轉環節，才能提高我公司經濟效益。
一、貴州永潤煤業有限公司資金預算管理的現狀
貴州永潤煤業有限公司成立于2011年1月，成立較晚，暫時沒有一套完整科學的資金預算管理體系。目前的實際工作中，缺乏資金管理意識，雖然對資金的重要性都認同，但是，仍然缺少資金時間價值觀念和現金流量觀念，缺乏詳細的資金使用計劃和財務分析方法，在資金的使用和分配上缺少科學性，資金使用隨意性較大，不能對資金使用的事前、事中、事后進行控制，致使現金預算誤差率較大。按照資金“年預算，月平衡，周調度，日安排”的要求，如何以全面預算管理為基礎，采取行之有效的管理和控制措施，疏通資金流轉環節，使財會人員從資金運用項目的單純“把關”審定變為直接參與，變事后“監督”為立項決策，增強預見性，減少盲目性，加強資金的預算管理，提高企業經濟效益是我公司面臨的重大課題。
二、目前采取的具體措施
為了落實集團公司貨幣資金預算管理的有關規定，開源節流，提高資金使用效率，根據《河南煤業化工集團有限責任公司貨幣資金預算編制辦法》、《永城煤電控股集團有限公司貨幣資金管理辦法補充規定》及《永貴能源開發有限責任公司貨幣資金預算編制辦法》的相關規定，結合我礦實際情況，制定了《貴州永潤煤業有限公司資金預算編制辦法》，并成立了預算管理委員會，逐步解決公司目前資金預算存在的主要問題，具體措施如下：
1.堅決執行集團公司收支兩條線和資金預算管理的要求，進一步加強資金的日常管理，嚴肅貨幣資金審批制度，規范貨幣資金使用流程，全力保障資金安全和高效運行。
2.各科室每月23號前要指定專人編制次月的資金預計使用情況表，在科室負責人、分管領導簽字后交到財務科，否則視為下月沒有付款要求，下月財務不予辦理相關資金付款業務。
3.每月24號召開資金預算會議，各相關科室將下月收入支出情況進行討論并最終確定下月預算數。
4.各科室要準確預測相關數據，差異率不得超過10%，財務科將根據差異率進行相關考核，以此確定獎罰標準。各科室在編報預算時，必須列出明細并說明原因，尤其是下月有緊急付款事項時，更需列出充分的理由，否則不予支付。
5.下月24號左右資金預算批復下來之后，召開相關科室資金支付平衡會議，在月底集中付款，做到公開、公證，杜絕支付人情款。
6.推行成本費用不可突破法。預算目標按一定的層次、范圍進行分解后，預算期內確定的成本費用預算如招待費、差旅費等一般不能超支，如果超支，財務人員有權拒付，如有特殊情況確需超支，必須按程序申請，報送公司預算管理委員會研究決定后，再逐級報送集團公司增加預算，確保成本費用項目支出得到有效控制，保證公司年度各項經營指標的實現。
7.實行定期報告制度。預算執行過程中，各預算責任單位要及時檢查、追蹤預算執行情況，掌握、分析預算與實際的差異，對存在的問題提出改進的措施，定期向預算管理委員會報告，由其匯總整理后形成綜合的預算執行情況分析報告。
三、貴州永潤煤業有限公司2013年資金預算推行零基預算
所謂零基預算是指在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目或費用數額，而是以所有的預算支出為零作為出發點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及其開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種方法。零基預算是解決資金預算管理問題的行之有效的方法，企業在編制經營預算時，由于各種特定需要，除了組織全面預算外，還可以針對生產經營活動中的某項具體內容，按照其方法來編制預算。在諸多預算方法中，零基預算是相對較為獨特的一種資金預算管理方法，它能夠針對企業預算中不必要的浪費，解決預算增加容易、減少困難的難題，從而將企業的有限資源進行重點分配、及時改進預算策略。
1.零基預算的特點及其與其他預算方法的比較
零基預算就是“以零為基礎編制的計劃與預算”的簡稱，它的基本思想是在編制預算時，對于所有的預算均以零為基點，不考慮以往會計期間產生的費用或費用額，從根本上研究、分析每項預算是否有支出的必要性和支出數額的大小。它和其他預算方法相比較有以下幾點不同：
（1）出發點不同。傳統預算法以現有費用開支數為基礎，在現有預算的基礎上根據具體情況作增減。零基預算量以零為基點，根據預測的未來業務量和費用額、收益率來確定各種預算水平。
（2）傳統預算調整法著重從預算金額角度考慮問題，先大概確定預算基數，分析業務活動是為了對之適量增減。零基預算從業務角度考慮問題，按照企業各部門工作的重要程度預算資金，強調為什么開展某項業務。
（3）傳統預算調整法對新增加的業務活動，一般只單獨考慮新增加業務本身的問題，沒有與預算的其他業務進行比較，往往預算總額不增加，新業務就不能開展。零基預算把原有業務活動和增加業務活動都看成是整體的一部分，根據整體利益原則，確定新老業務的重要程度，分配預算資金。零基預算編制時，削減原有業務和增添新業務是經常發生的正常情況。
2.零基預算的方法步驟
（1）提出預算目標。在編制預算以前，要根據長遠規劃，結合市場調查和我公司的實際情況，提出當年總體目標和預算設想，并對各個業務部門提出具體要求，在充分醞釀討論的基礎上，提出必需安排的預算項目，并說明其性質、目的，同時，以零為基礎，詳細提出各預算項目所需要的開支或費用。
（2）對所提方案進行成本效益分析。將全部提出的費用項目分為必須足額支出的費用項目和可以增減費用額的費用項目，對每一個可以增減費用額的費用項目進行成本效益分析，以其所得和所耗費進行計算對比結果來評價該預算項目的經濟效益，按照成本效益率排列所有預算項目的先后次序，權衡輕重，決定取向。
（3）對方案評定等級分配資金、落實預算。公司所屬各個預算單位的全部方案需要綜合審查，并對各個預算單位所提方案進行分類排列，確定等級次序。一般來說凡屬于生產正常必需的項目以及制度合同規定的項目，這些必須足額支出的費用項目應劃入第一類，屬于必要項目。凡是對于提高質量、增加產量、降低成本、增加收入有關的項目，應列入第二類，屬于需要項目，應給予優先安排。凡是效果不太顯著又不影響正常工作開展的項目列為第三類，屬于合理項目，應盡可能地安排。根據各個項目分類排隊以后，結合公司可供動用的資金來源，將公司可動用的資金在各有關項目之間進行合理分配，并編制零基預算表。
通過上述對比與分析，可以看出零基預算具有以下優點：
（1）促使各部門根據預算精打細算，量力而行，提高資金使用效果，特別是通過成本效益分析能使各項工作安排更加講究實效。
（2）按照可以動用的財力資源數額，結合項目性質特點和重要程度進行安排，能保證資金使用更加合理。
零基預算法的缺點篇3
[關鍵詞] 油田企業 預算 建議
一、我國油田企業資金預算管理現狀分析
1.預算投入總額短缺，預算方法不科學。預算投入總額短缺，預算方法不科學導致企業的短期行為愈演愈烈。一方面，預算投入總額不足的問題長期得不到解決，理論與實際之間的差額難以彌合，成為計劃性潛虧(或先天性潛虧)的直接原因；另一方面，企業改制上市后，仍沿用計劃經濟時期的“需求增長型”預算模式，預算方法不夠科學。多年來，油田下達各二級單位的成本預算指標，都是以上年的預算水平為基數，加減一些變動因素得出的。這種方法以歷史資料作為評判現在和未來的依據，靠行政命令式的百分比來壓縮支出，缺乏對以往費用發生情況合理性的全面分析，使預算中某些不合理因素長期得不到克服。一些單位成本水分過大，伸手要成本的思想還很嚴重。這種預算模式本身固有的缺陷，難以兼顧不同單位的實際差異和降本潛力，在操作過程中往往搞“一刀切”，甚至還出現了“鞭打快牛”的情況，成本預算額度連年下調，企業正常的資金需求得不到保障。
2.未實現有效監管，存在預算失控問題。我國油田企業實行預算管理，也相應建立起監管體系，取得了很好的效果，但如何實現有效監管仍是一個棘手的問題。主要問題，一是目前的監管仍然是事后的監管、報表的監管、財務部門對自己的監管，監管游離于企業的生產經營之外，監管效果小就是必然；其次，信息不對稱，監管者無法掌握被監管者的信息，不能夠及時、有針對性地發現問題和解決問題。油田企業在預算管理過程中，許多單位把預算管理看作一項任務，從觀念、認識上沒有重視起來，在執行過程中出現了預算約束軟化、執行過程流于形式的現象。在預算執行過程中，部分費用存在責權不清、責任轉移等現象，使經營主體的積極性大打折扣。在這種狀況下，下級管理者把生產任務作為中心任務，忽視了經濟效益；或者把前一過程的責任預算轉移到別處，把虧損向后推移，這就不可避免地出現短期行為，影響了預算管理作用的發揮。
3.執行結果考核不全面，缺乏預算分析。油田企業的預算考核指標與工資掛鉤比例低，絕對額小。大多數單位考核指標主要是與獎金掛鉤，且經常出現不兌現情況。在目前石油企業高工資、低獎金的收入結構下，即使再嚴考核、硬兌現，其力度仍十分有限。責權利的不夠統一從制度上影響了預算管理的效果。油田企業還缺少預算執行后的分析工作，簡單地認為個別項目超出了預算就是不合理的，沒有對其進行客觀的具體的分析，也沒有通過信息反饋了解預算執行過程中遇到的困難，更無法根據問題所在對癥下藥。
二、油田企業加強資金預算管理的建議
1.采用科學的預算編制方法。油田企業業務復雜，在編制預算時，應結合各單位實際情況，根據費用定額和開支標準，分別采用零基預算或彈性預算等各種方法，以提高預算編制的科學性和規范性。
傳統預算法存在著一個無法克服的弊端，即缺乏對以往費用發生情況合理性的全面分析，認為發生的就是合理的，使費用預算中某些不合理因素長期得不到克服，其科學性和可信度受到質疑。因此，采用零基預算法代替傳統預算法是非常必要和迫切的。在編制零基預算時，所有的預算都以零為起點，根據預測的未來業務量，費用額和收益率來確定各種預算水平。它要求預算編制人員從根本上分析各項預算是不是有支出的必要，支出應控制在多少數額以內，按照企業各部門的重要程度預算資金，強調為什么開展某項業務，不考慮以往會計期間的費用項目及各項目的發生額。
由于零基預算要耗用大量的時間和精力，油田企業有自己的特點，可借鑒的經驗不多，技術上也不夠成熟，目前大范圍推行難度較大，在實際操作中，可暫時采取將零基預算與傳統預算相結合的辦法，也可以選定銷售、管理部門的某一機構進行試點，然后再在全部門推行。
2.擴大預算編制參與層面。科學的預算編制過程需要內部信息在部門之間、在企業管理層與執行層之間，甚至員工之間進行流動，綜合企業內部的所有信息，求得最優解。所以企業編制預算應該擴大參與層面，積極鼓勵員工提供意見。預算的執行層、一線的操作人員、技術人員和基層的生產管理人員最了解生產工藝過程，最清楚降耗增效的途徑和方法。經過員工參與編制的預算可使管理層與執行層相互溝通，減少預算執行的障礙。因此要讓各部門參與到預算的制定中來，促進信息最大范圍的流動，使預算編制的溝通更為細致，增加預算的科學性和可操作性。
3.加強對預算執行的監控。預算執行是預算目標實現與否的關鍵，預算監控是對預算執行情況進行的監督和控制。資金預算編制得再科學、再完善，如果不能認真執行也是毫無用處的。因此，企業要加強對預算執行的監督，確保預算發揮應有功效。各單位應采取有效的手段和措施監督控制預算的執行，并根據變化的情況，實事求是地調整有關子預算目標，要將預算指標進行層層分解，使最基層的員工都能切實感受到預算管理的壓力。技術指標要根據實際要求分解到各車間、班組。同時在時間上要將年度預算指標分解到季度、月度或每周以加強對執行過程的控制，并不斷督促檢查各責任中心進一步控制消耗、節約支出，以保證預算目標的順利實現。
為了解決預算水分太大，容易出現預算內浪費現象和突擊花錢這一問題，油田企業應嚴格審查預算，這是執行預算的根本保證。審核預算要過細，上級應組織有關專業人員、業務人員和財務人員下去面對面逐項分析解剖，逐項測算核實預算費用。凡屬于巧立名目的要砍下來，漏掉的要追加上去；屬于虛報冒領的費用要砍下來，確實漏掉的費用在審核預算時要準予追加。鑒于各二級單位在資金使用上的競爭關系，可采用各單位相互審核的方式，這樣節約了開支，又可以增加審查工作的透明度，避免審查工作流于形式。
4.完善內部控制和內部審計，強化預算差異分析。內部審計是油田預算管理運行體系的一個顯著特點。沒有內部審計，就無法保障預算信息的真實和完整。審計監督指的是審計部門對下級預算單位進行常規抽樣審計、缺席規范審計（檢查制度規范的執行情況），以便及時發現預算執行過程中存在的問題。
作為獎罰依據的預算執行結果及其評價的真實性是促使預算作用發揮的重要前提，為此，油田企業首先應該加強企業的內部控制制度建設。良好的內部控制制度可以使會計核算提供較為準確的預算執行結果。其次，油田企業應該提高內部審計人員的地位，使內部審計人員在審計中有較強的權威性和獨立性，并強化對預算執行結果(即實際結果)和預算的比較，以及產生預算與預算執行結果差異分析的審計。最后，對預算執行結果進行客觀的評價，作為對預算執行者獎罰的依據。對預算執行結果進行評價時，應該是先將預算執行結果與預算進行比較，找出差異，然后針對差異進行分析。
參考文獻：
[1]王京紅:企業集團預算管理系統構建.《財會與審計》,2002.1
零基預算法的缺點篇4
一、當前財政資金管理中存在的問題
近年來，隨著財稅體制改革不斷深入，財政資金管理逐步進行了改革，但由于政府行為不規范，經濟利益部門化嚴重，運行體制有缺陷，財政資金管理仍然存在許多問題。主要表現在：
(一)預算編制不完整
1.部門預算尚未真正建立。預算編制沒有以部門預算為基礎，有的部門沒有編制預算，有的預算支出項目沒有落實到具體部門和單位。這種狀況造成預算數和實際支出數出入較大。
2.沒有實行綜合預算管理。預算內資金與預算外資金相脫離，預算外資金沒有與預算內資金統籌安排，預算仍然是預算內、外資金“兩張皮”，沒有形成真正的財政綜合預算。
3.零基預算僅限于形式。零基預算僅限于形式，沒有實行真正意義上的零基預算。實行零基預算的部分單位，在編制預算時，存在以收定支現象。預算外資金收入多的單位，沒有以本單位實際需要支出安排預算，而是虛編預算支出，預算支出水分較大，致使零基預算變成泡沫預算。
4.預算編制不夠細化。目前編制的預算線條比較粗，只有總項目，沒有明細項，文字說明欠缺或不夠具體，預算資金用途不夠明確，公務經費與專項資金分類不清，預算編制透明度差，不便于管理和監督。
(二)預算執行不規范
1.預算剛性差。目前編制的預算僅以解決人員經費為主，設備購置費和各種建設支出年初做預算安排時基本未列入預算，對罰沒款收入實行比例返還政策，臨時性預算追加較多，預算雖經法定程序，但預算隨意性調整較大。
2.預算執行不及時。由于項目前期準備不充分，項目預算編制不準確，有些項目很難落到實處，存在著當年安排的資金滯留現象。對上級撥付的專項資金，因項目安排未落實到位，或項目進度慢，或地方配套不到位，縣財政不能撥付，影響專項資金的使用效率。
3.預算外資金體外循環。所謂“體外循環”，是指預算外資金沒有真正意義上納入預算管理，獨自運轉。現在預算外資金雖然實行了收支兩條線管理，但從實際執行情況看，預算外資金收入按單位分戶核算，對其收入除了提取少量政府調節基金外，收入基本上歸執收單位使用，沒有真正體現預算外資金是財政性資金，實際上是“誰收費，誰受益”，預算外資金大部分用于消費性支出，主要用于福利性支出，造成收入分配嚴重不公，產生腐敗行為。
4.政府采購制度有待規范。目前貨物采購沒有編制年度政府采購預算，采購項目都是由采購單位根據需求提出采購申請，報政府采購辦公室審批，采購單位自行采購，無法形成統一的批量規模。工程和服務項目尚缺乏規范，有待進一步完善。
(三)預算監督不到位
1.外部監督不夠深入。外部監督主要是人大監督和審計監督。目前人大監督僅局限于形式上程序上的監督，缺乏實質性監督。審計部門是政府的組成部門，就同級財政審計而言，是政府的內部審計，財政部門的行為絕大多數都是政府的行為。每年的財政預算執行審計，審計監督僅停留在預算執行合法性和合規性上，監督不能完全到位，沒有深入到預算編制的合理性上，對財政資金使用的公平性和合理性，缺乏科學有效的評價。
2.財政內部監督機制有待完善。外部監督一般是事后監督，財政內部監督是一種事前、事中監督，平時直接監督部門預算執行情況。但從目前情況看，財政監督機制不夠完善，監督也僅限于表面化，對財政資金的效益性缺乏有效的分析，尚未發揮出財政監督的應有作用。
3.監督主體相互不協調。人大與審計以及財政內部監督這三個監督主體的信息溝通和協調聯系有待完善。
4.社會監督欠缺。目前預算編制主要由財政部門進行，編制的預算經法定程序批準后，尚未對社會公開，財政預算信息披露不及時、不全面，處于封閉運行狀態，沒有真正做到公開透明，不利于社會公眾監督。
二、針對當前財政資金管理現狀，應構建預算編制、執行、監督三位一體的管理框架
(一)改進和完善預算編制
1.實行嚴格的部門預算管理。一是改進預算編制方法，做到“自上而下”和“自下而上”相結合。預算編制要以部門預算為基礎，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托，改變財政資金按性質歸口管理的做法，將各類不同性質的財政性資金統一編制到使用這些資金的部門。
2.在財力分配上推行綜合預算管理。預算的完整性是政府理財的一條重要準則，財政部門作為政府理財機構，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應視作財政活動而予以全面反映和管理，不應在預算之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。要深化預算管理改革，積極探索綜合預算管理的新路子，統籌安排一般預算資金與預算外資金，增強財政調控資金的能力，將財政預算內外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算。
3.支出預算實行徹底零基預算。各類預算支出取消基數加增長的編制方法，實行真正意義上的零基預算。按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算出每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經費，按其行使公共職能所必需的支出水平，分類分檔按定額和項目編制預算；對基本建設、企業挖潛改造、科技三項費用、支援農村生產支出等建設性專款和教育、科學、衛生、文化廣播及其他部門的公共事業性專項支出，考慮財力狀況和社會發展需要，分類編排，將預算編制到具體項目。
4.整合專項資金，集中財力辦大事。目前部分專項資金預算安排重點不夠突出，資金使用方向沒有充分體現財政資金的特點，資金使用效益還沒有有效發揮。應加強專項資金預算管理，科學合理地安排專項資金。資金投向以促進經濟發展和滿足社會公共需要為出發點，突出重點，減少零星項目，按照集中財力辦大事的原則，對部門管理的專項資金，按用途整合。對不同部門管理的專項資金，逐步實現同類資金歸口統一管理，對使用方向相近的各類財政性資金，部門間協調進行整合，根據經濟和社會發展需要，共同匹配優先安排重點項目。
(二)強化和規范預算執行
1.強化預算剛性，嚴格控制預算追加。財政部門在編制預算時，應改變過去嚴預算、寬追加的分配觀念，在綜合分析的基礎上，合理制定開支標準，要求各預算單位在上報年度預算時盡可能地考慮周全，從根本上減少或杜絕預算執行中的追加。預算一經確定，要嚴格按照預算執行，沒有預算不得隨意支出，不能先支后報。各項預算支出要按照批復的預算科目和數額執行，不得突破預算，不得隨意調整挪用。對于一些臨時性且確需要在年內開支的新增支出項目進行調整的，要嚴格執行《中華人民共和國預算法》的有關規定，按規定程序報批。
2.深化“收支兩條線”改革，實行收支脫鉤管理。對有預算外資金收入和罰款的部門，要將其所有收支都納入預算，對部門收入與經費實行脫鉤管理，徹底改變部門單位經費與行政事業性收費和罰款收入掛鉤的辦法。對于執收和執罰工作中確需的公用經費，財政根據實際需要，實行預算管理，予以保障。嚴禁部門單位將收費和罰款收入與個人獎金掛鉤，堅決制止亂收費、亂罰款行為，促進部門單位優化服務、公正執法，維護政府形象。
3.推進政府采購工作規范化。全面貫徹落實和嚴格執行《中華人民共和國政府采購法》，依法規范政府采購行為，所有使用財政性資金采購貨物、勞務和工程項目，都編制采購預算，納入部門和單位的年度預算之中。加強對政府采購過程的監控，改進政府采購服務，縮短采購周期，努力提高政府采購的質量與效率。
4.建立和完善財政財務管理制度。從審計情況看，消費性支出每年呈不斷增長趨勢。對部分消費性開支標準，缺少相應的規范的管理制度，一定程度上造成了財政性資金的鋪張浪費。要建立和完善財政財務管理制度，增強約束機制，對消費性開支標準真正做到有章可循，有規可依，控制消費性支出，杜絕損失浪費現象。
(三)深化和加強預算監督
1.深化外部監督。人大和審計部門要充分履行憲法和法律賦予的職責，既要敢于監督，又要善于監督。人大要從單一程序性監督轉向程序性和實質性相結合；審計部門從低層次監督向高層次監督轉化，同時人大要支持審計部門監督，促進審計部門獨立行使審計監督職能，真正發揮外部監督的應有作用。
2.加強財政內部監督。一是加強制度建設，規范自身理財行為。每筆財政資金從申請審批、撥付、使用都要規范、透明，加強會計部門內部控制的制度建設。二是抓好專項資金監督檢查，保證專款專用。應切實加大對專項資金的檢查力度，抓住重點，尤其是對社會關注的熱點資金要加強監督，保證其按規定使用。三是抓好部門財政財務監督，規范部門財務基礎工作。各業務機構要加強有效監督，財政監督專職機構應以專項檢查、重點抽查的方式對部門財務管理以及專項資金的使用情況進行監督檢查。
3.加強人大與審計部門、財政內部監督的密切配合和協調聯動。財政部門應及時、完整地向人大和審計部門報告財政預算執行情況，以及收支進度等，自覺接受人大和審計的監督。
4.增強預算的公開性、透明度。條件成熟時，預算編制實行聽證制度，廣泛聽取群眾的意見和建議，適時適當公布財政預算信息，接受社會公眾的監督，樹立民主理財、依法行政的法制觀念。
零基預算法的缺點篇5
與企業單位的營利性目標不同，作為非營利性組織，事業單位以公共效益最大化為目標。相對應的，事業單位的財務管理目標則更注重資產的安全性及其使用的有效性。預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、項目管理及合同管理作為事業單位財務管理的幾大功能模塊，是推進事業單位財務管理目標實現的重要舉措。而財務分析和財務檢查，則作為事業單位財務狀況和經營成果的總結與反饋，綜合反映了各功能模塊運行的效率和效果，并通過對分析和檢查結果的利用，實現各功能模塊運行的優化與完善，從而進一步推進事業單位財務管理目標的實現，形成事業單位財務管理建設的良性循環。隨著《行政事業單位內部控制規范(試行)》以及《政府會計制度》等文件的印發和實施，事業單位的財務管理在制度上逐漸趨于規范化。其中，內部控制規范通過制度、措施、程序的制定和執行，將對錯誤和舞弊風險的防范和管控前置化；政府會計制度則借鑒企業核算中的權責發生制，加強了財務報告列報的全面性，提高了信息披露的可靠性和相關性。但在實際執行中，事業單位財務管理中仍表現出一些值得探討的問題，需要相關制度規范的進一步完善和管理水平的進一步提高。本文將就這些問題展開論述，并提出對策建議，以期為事業單位財務管理的優化提供參考。
2事業單位財務管理中存在的問題
2.1預算管理方面
第一，預算編制方法的科學性。預算的編制可分為增量預算法和零基預算法，零基預算法雖然有助于增加預算編制的合理性，但也加大了預算編制的工作量。如果過于關注準確度而忽視時間、人工等成本開支，則可能影響預算編制的時效性，且若測算標準不準確，同樣可能影響零基預算法編制結果的合理性。第二，預算編制審核的客觀性。預算編制的審核需要具備一定的業務知識，并充分利用前期比較信息。如果財務管理部門的預算管理人員缺乏對業務知識的了解，在無第三方介入的情況下，則可能導致預算審核的低效以及預算編制的隨意性。第三，預算執行的有序性。預算在全面、準確編制的基礎上，還需要嚴格的預算執行來推動。如果預算支出無計劃，則可能造成年末預算的突擊執行，忽視資金的使用效益。這也反映出預算編制質量的重要性，高質量編制的預算以全年支出的充分計劃為基礎，是預算執行有序性的保障。第四，預算考核的反饋作用。對預算編制和執行的考核及結合考核結果制定獎懲措施，是提高預算管理水平的途徑之一，同時也是保證業務部門和人員提高預算參與嚴肅性的重要手段。如果缺乏對預算工作的考核和評價，或對考評結果缺乏反饋，同樣可能影響預算管理工作的效率和效果。
2.2職能協調方面
從預算的編制到執行，再到預算執行結果的反饋，除了涉及預算管理人員的工作以外，還包括財務部門內部采購管理人員、資產管理人員、項目管理人員、合同管理人員。財務部門外部各業務部門及其人員的多方參與，以及必要時第三方專業機構和人員的介入，同時需要對核算結果、分析結果及檢查結果的運用，以促進相關工作的不斷優化。在預算編制過程中，需要業務部門及其人員提供業務需求，并進行業務收支測算；需要項目管理人員組織好前期項目支出必要性和可行性的論證工作；需要資產管理人員根據現有資產狀況審核資產配置計劃涉及內容的合理性等。同時，需要預算管理人員在準確核算和嚴謹分析的基礎上，結合上年預算執行結果和當年業務預期，從整體上審核預算編制的合理性。在預算執行過程中，更需要相關部門的配合。通過相關制度、措施、程序的制定和執行，充分發揮內部控制的風險防范與管控作用；通過加強財務審批控制與支出分析，嚴格支出的合理性和合法性；開展定期或專項財務檢查，充分發揮內部審計對財務管理結果的反饋作用。如果部門、人員之間缺乏職能的協調，則可能影響各項工作之間協同效應的發揮，難以實現管理效益的最大化。
2.3財務分析方面
第一，預算分析。對預算的分析作為事業單位財務分析的重要組成部分，除了預算規模和執行成效外，還應關注預算與核算的聯動作用，在核算中體現預算管理要求，并將年度核算結果作為年度預算編制合理性和準確度的反饋。同時，還應結合業務預測，在考慮年度間業務變化的基礎上，分析年內預算與核算的差異原因，并形成下一年度預算變化的預期。如果預算分析缺乏動態性以及與核算和業務的結合度，則可能降低預算分析的有用性和前瞻性。第二，往來款項分析。對于事業單位而言，與財務收支相比，由于往來款項蘊含更大的不確定性，可能存在更大的風險，需要給予更高的關注度。將往來款項及其不確定性在財務分析中予以披露，有助于分析報告使用者了解相關情況。尤其對于長時間未予解決的往來款項，由于人員更換、記錄不清等可能性的存在，更需要引起分析報告使用者的持續關注。如果缺乏對往來款項的關注，或由于金額不大，而忽略性質的重要性，則可能產生對相關風險的忽視。第三，財務分析與業務分析的結合。財務收支是對業務執行的反映，相關分析也應關注與業務分析的結合。以業務分析為基礎，評價財務收支分析的可靠性，并進一步提高財務收支分析對分析使用者的有用性；同時，通過財務收支分析發現業務趨勢，發現業務執行中存在的問題，分析原因，評估風險，并提出應對措施，以此形成業務與財務相互協同的良性循環。如果財務分析缺乏與業務分析的結合，則可能導致財務分析缺乏業務基礎，從而影響財務分析的合理性。第四，趨勢分析。受信息可得性的影響，事業單位通常不涉及行業比較，而以同比、環比等內部比較方法為主。趨勢分析作為內部比較的方法之一，有助于發現業務變化的趨勢。在此基礎上，結合宏觀經濟形勢及政策的變化，分析變化的原因，評價變化是外部環境造成的合理影響，抑或是業務缺乏管理造成的資源開支過渡，從而找到管理的重點并予以加強。如果相關分析局限在上下期的比較，則可能影響對業務長期趨勢的觀察和總結。
2.4財務檢查方面
第一，檢查工作由誰開展。財務檢查人員的選擇應關注其客觀性和專業性。在選擇由內部審計開展財務檢查時，一方面，考慮內部審計在組織結構設計及業務職能發揮中保持客觀性的能力；另一方面，考慮內部審計人員是否具備相關知識與技能及對其開展相關培訓的充足性。此外，考慮結合制度要求和實際情況，適時引入第三方外部審計，以加強財務檢查的客觀性和專業性。如果財務檢查人員缺乏獨立性和專業性，則可能造成財務檢查活動難以發揮其有效的監督作用。第二，檢查工作怎樣開展。一方面，財務檢查應有計劃、有步驟的開展，制定工作方案，并有序推進。如果檢查工作前期缺乏準備，則可能造成檢查工作無的放矢，無方向、無重點的檢查可能造成時間和人員成本的浪費。另一方面，在檢查方案中提高對內部控制檢查的關注度，有助于提高內部控制的管理水平，并促進監督的前置化，從而從源頭上降低錯報和舞弊發生的風險。如果缺乏對內部控制的檢查，則可能影響檢查工作的全面性及業務運行監督的效率性。
3加強事業單位財務管理的措施
第一，加強預算管理。一方面，綜合運用增量預算法和零基預算法，如每年隨機選取部分部門，對其運用零基預算法，而對其他部門運用增量預算法，并保證在一定周期內所有部門運用一次零基預算法。其中，對于運用零基預算法的部門，要加強支出構成合理性及測算標準準確性的審核，并在必要時引入第三方介入，以加強審核的專業性。另一方面，在合理、準確編制預算的基礎上，積極推進預算執行，要求各部門制定預算執行計劃，提出階段性執行目標；同時，通過預算執行情況報告、預算執行通報會等多種手段，提示并考核預算執行情況。此外，充分發揮預算考核的反饋作用，對預算編制和執行的考核及結合考核結果制定獎懲措施，保證業務部門和人員提高預算參與的嚴肅性，提高預算管理水平。第二，加強職能協調。通過流程規范的形式，加強財務部門內部各職能、財務部門外部業務部門及其人員的參與，并在必要時介入第三方機構和人員，以加強管理的客觀性和專業性。以預算編制為起點，由業務部門及其人員提出需求、進行收支測算，并在相關職能人員嚴格審核和匯總后，形成年度預算；在預算執行過程中，充分發揮內部控制的風險防控作用，加強財務審批控制與支出分析，并通過定期或專項財務檢查的開展，充分發揮內、外部審計對財務管理結果的反饋作用；同時，預算管理人員在準確核算和嚴謹分析的基礎上，結合上年預算執行結果和當年業務預期，進一步優化下一年度的預算管理工作。通過部門、人員之間職能的協調，發揮各項工作之間的協同效應，實現管理效益的最大化。第三，加強財務分析。一方面，關注預算與核算的聯動作用，在核算中體現預算管理要求，并將年度核算結果作為年度預算編制合理性和準確度的反饋。另一方面，關注財務分析與業務分析的結合，以業務分析為基礎，評價財務收支分析的可靠性，并進一步提高財務收支分析對分析使用者的有用性；通過財務收支分析發現業務趨勢，發現業務執行中存在的問題，分析原因，評估風險，并提出應對措施，以此形成業務與財務相互協同的良性循環。此外，關注往來款項的不確定性，做到充分披露、積極解決，以引起分析報告使用者的持續關注。同時，充分利用趨勢分析，觀察業務長期性變化，分析并評價變化原因，確定管理重點并予以加強。第四，加強財務檢查。一方面，在組織結構設計、匯報關系管理中充分提高內部審計部門及其人員保持客觀性的能力，并通過培訓以及工作復核等方式，不斷提高內部審計人員的經驗和能力；同時，考慮第三方外部審計的介入，以加強財務檢查的客觀性和專業性。另一方面，制定工作方案，有計劃、有步驟地推進檢查工作的有序開展，做足充分準備，確定審計的方向和重點，提高審計效率；在檢查方案中提高對內部控制檢查的關注度，提高內部控制的管理水平，從源頭上降低錯報和舞弊發生的風險。此外，認真對待檢查結果，研究應對方案，并將檢查結果應用于工作考核和財務相關培訓中，以實現檢查工作價值，并發揮其監督作用。
參考文獻
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零基預算法的缺點篇6
[關鍵詞] 彈性預算零基預算預算編制
預算編制作為預算管理的重要內容，是對未來經營狀況和財務結果的事前模擬，科學的編制方法對合理有效地利用資金，嚴格控制成本的支出，提高資金的使用效率有重要作用。彈性預算和零基預算的集成，便是對彈性預算和零基預算兩種編制方法的又一科學運用。
一、彈性預算和零基預算集成的可行性
彈性預算方法是建立在成本習性分析基礎之上，區分變動成本和固定成本，以業務量、成本和利潤之間的依存關系為依據，依據可預見的各種業務水平，編制出不同業務量水平下相應的預算的方法。當市場行情變化，業務量就變化，進而依據估計的業務量來編制預算，這種具有伸縮性的預算編制能夠提高預算的準確性，但是這種準確性是相對的，整個預算，除了變動成本外，在很大程度上受固定成本的影響，而彈性預算是重變動成本，而忽視固定成本的預算。
而零基預算法側重于對業務工作本身的分析，對每一項業務活動進行逐個分析后，再確定其費用支出水平和效益，資金和其他資源的分配以排出的優先次序為基礎。因沒有過去條條框框的約束，可剔除以前編制中的不合理因素，促進各基層單位降低成本，充分發揮職員的積極性和創造性。這種建立在對預算主體全面了解基礎上的預算編制也更為準確。但企業中的事項沒有必要進行全面的預算，若每次預算都進行全面的分析，要花費巨大精力，造成物力、財力的浪費。
總之，彈性預算的靈活性是零基預算所沒有的，零基預算的全面性又是彈性預算所欠缺的，彈性預算和零基預算的集成有著很好的結合點。預算編制時，對變動成本部分采用彈性預算，固定成本部分用零基預算。彈性預算和零基預算的集成便成為可能，集兩種預算優點進行的預算也會使預算變得更為科學。
二、彈性預算和零基預算集成的方法
在彈性預算和零基預算集成方法的應用時，首先把預算的對象的成本費用分為固定成本和變動成本兩部分，對不同的部分采用不同的預算方法。
假設預算對象總成本與業務量的關系為典型的線性關系時，依照量本利分析圖可知， 預算成本費用:Y=a+bx
式中:y――預算的總成本
a――預算的固定成本
b――單位預算變動成本
x――預算業務量
相對應的成本費用預算可以用下圖表示:
對預算對象成本的分析分解預算成為關鍵。企業產品的成本可以分解成固定成本和變動成本。于是總預算成本可以寫成如下形式:
預算總成本＝預算固定成本＋預算變動成本
預算總成本＝單位預算變動成本×X＋預算的總固定成本
三、彈性預算和零基預算集成步驟
1.采用零基預算對固定成本預算。固定成本是指成本總額在一定時期和業務量范圍內，不受業務量增減變動影響而保持不變的成本。
企業的固定成本進一步分為約束性固定成本和酌量性固定成本，約束性固定成本是企業為了維持生產經營能力所必須負擔的固定成本，為企業的生產控制的;而企業的生產能力一旦形成，在短期內難以改變，是不可控制的。而酌量性固定成本是據企業經營情況確定的，根據管理者的決策行動改變，不具有約束性，對此可采用零基預算全面衡量。企業在會計年度開始前，依具體情況和財務能力預算，決定增加或減少，或完全停止。降低酌量性固定成本，只有精打細算減少它們的絕對數。針對這些特點零基預算是最好的選擇。不但可以剔除以前不合理因素，又可調動參與者的積極性。
2.采用彈性預算對變動成本預算。變動成本的一個重要特點就是其總額隨著業務量的變動成正比例的變化，它是與業務量水平密切相關的成本。
此類成本雖然總額隨業務量的變化而變化，單位變動成本是固定不變的，預算人員在進行成本的預算編制時，只要確定單位變動成本，就可以依據下列公式得到總的變動成本:
總預算變動成本＝單位預算變動成本×預算業務量
四、彈性預算和零基預算集成方法應用中應注意的問題
1.此方法應用范圍是企業預算。因為彈性預算是一種具有伸縮性的預算，其靈活性決定了它不能夠在政府部門預算中廣泛的應用。
2.固定成本總額在一定時期和一定的業務量范圍內才是固定的，若業務量的變動超過這個范圍，固定成本就會發生變化。因此采用零基預算對此進行預算時，在不同的業務量下要注意到固定成本的變化性。
3.變動成本的預算是指變動成本總額與業務量之間呈現線性關系的這一段 ，即在一定的業務量范圍內變動成本總額與業務量成正比例變動，超出這個范圍，變動成本與業務量就不一定是線性關系了，在使用彈性預算和零基預算集成的方法對變動成本進行預算時候，要能夠對此相關范圍做出估計。
4.在強調預算硬考核的同時，應該將預算的誤差納入預算考核中。因為預算本身就是從基期的角度來對生產經營活動進行的規劃，即使預算能力較準確，也難免會產生一些主觀的誤差，從國外較為成熟的預算管理經驗來看，預算的誤差一般是在2%～5%之間。
零基預算法的缺點篇7
[摘 要] 本文主要總結了目前存在的幾種典型的全面預算編制方法,并在此基礎上深入分析不同全面預算方法之間存在的差異:著重對各個全面預算方法的使用范圍及優缺點進行分析比較,從而明確各個全面預算管理方法的適用范圍。借此希望能對企業確定自己的管理目標、選擇全面預算管理模式時能起到一定的指導作用。
[關鍵詞] 全面預算管理 預算編制 預算方法
根據管理的不同要求,可將預算方法分為不同類別。按預算范圍是對企業全部活動還是只對企業局部活動,可將預算分為全面預算和局部預算;按業務量水平是否固定可分為固定預算和彈性預算;按預算是否依據以前年度數據可分為增量預算和零基預算;按預算期間是否固定可分為定期預算和滾動預算;按預算規定的松緊度可分為標準預算(即對各預算項目都嚴格規定標準)和目標預算(只規定預算的目標,并不對所有項目作規定);按預算變動性大小可分為剛性預算和柔性預算;按預算確定性可分為確定預算和概率預算;按預算項目是否按常規分類,可分為常規預算和作業預算,等等。這些方法均有所長,也有所短,企業應該根據自身的業務特點和需要,選擇適當的方法進行預算編制,尤其應該注意各種方法的結合應用。
一、編制方法的比較
二、編制方法的選擇
1.企業規模與預算方法選擇。對于規模較大的企業,預算工作在財務中以及在整個企業管理中的地位都較高,預算的準確性和全局性較強,企業應選擇全面預算、彈性預算、作業預算等。對于一些中小企業,管理要求相對較松,這時候企業可能基于成本考慮及管理水平的限制而無法達到很高的要求,企業可以針對具體情況只對某些事項進行局部預算,如利潤預算、現金預算等。另外,可以進行操作簡單的固定預算、常規預算、增量預算、柔性預算等。
2.管理要求與預算方法選擇。對于管理要求嚴格的企業,對預算的準確性和全面性要求都比較高。因此,企業應選擇全面預算、彈性預算、作業預算、零基預算、滾動預算、剛性預算等。對于管理要求相對較松的企業,可以針對具體情況只對某些事項進行局部預算,如利潤預算、現金預算等。另外,可以進行操作簡單的固定預算、常規預算、增量預算、柔性預算等。
3.企業文化與預算方法選擇。對于包容性強、企業文化氛圍寬松的企業,預算編制也相對靈活。因此,可選擇目標預算、增量預算、常規預算等。包容性弱、企業文化氛圍嚴謹的企業,預算編制要求相對嚴格,可選擇標準預算、零基預算、作業預算等。
4.內部控制情況與預算方法選擇。如果企業內部控制制度完善,管理基礎良好,則預算的準確性就會相對較高,可以選擇全面預算、零基預算、彈性預算、剛性預算等。若企業內部控制情況差,管理基礎不好,則可選擇局部預算和增量預算以積累預算的經驗,同時要加強管理。
5.管理方式與預算方法選擇。如果企業為集權性管理的企業,可選擇剛性預算、增量預算、固定預算、定期預算和常規預算。如果企業為實行分權性管理的企業,則可選擇柔性預算、零基預算、彈性預算、滾動預算和作業預算。
6.產品生命周期與預算方法選擇。企業在發展的不同階段,預算方法選擇的主導方向大不相同。在市場開發階段(導入期),企業業務量和利潤都很小,資金缺乏,因而最緊迫的是資本籌集,因此其預算方法的選擇應以資本預算為主導,圍繞著這一主要矛盾進行預算;隨著企業進一步發展,企業進入市場成長階段(成長期),企業開始增加銷量和利潤,銷售問題變得更為突出,因此這時應改為以銷售預算為主導;在企業發展到市場成熟階段(成熟期),利潤和銷量增長減慢,利潤趨于穩定,利潤規劃問題成為企業首要的問題,這時預算方法應以利潤預算為主導進行選擇;到了衰退階段(衰退期),產品銷量和利潤減少,企業需要采取措施延長產品銷售壽命,爭取減少衰退帶來的損失,同時尋找新的產品替代,現金問題決定著企業能否繼續生存,因此預算方法應以現金預算為主導。
7.技術手段與預算方法選擇。如果技術手段強,如采用了mrp、irp、cims等先進的財務管理系統,預算的準確性提高,則企業可選擇標準預算、彈性預算、滾動預算、作業預算等方法。如果企業技術手段不夠強大,則可選擇傳統的常規預算、較易操作的目標預算等。
零基預算法的缺點篇8
關鍵詞：零基預算；預算過程；預算結果
傳統預算模式是一種基數預算，每一年的預算決策都是在上一年預算撥款的基礎之上增加一定的數額，預算基數的形成和增量的決定都主要是依賴于政治上的討價還價。所以，預算決策的理性程度就比較低，政府支出的持續增長也就不可避免。同時，由于基數的存在，使得公共預算很難進行資源的再分配，從而降低了資源的配置效率。所以，從20世紀30年代開始，以美國為首的西方國家進行了一次又一次的理性預算改革。20世紀70年代出現的零基預算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是這樣一種改革。從理論上講，零基預算要求政府支出機構每年都為它的全部預算進行辯護，預算基數不再理所當然地成為下一個預算年度進行預算決策的基礎。因此，這種預算模式被稱為零基預算〔1〕。雖然零基預算在美國的實施并不成功〔1〕，但是，在過去的幾十年中，它對許多國家的預算改革都產生了不同程度的影響。從1993年開始，中國的一些地方政府開始試驗零基預算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。進入20世紀90年代后期，中國開始進行預算改革，主要包括部門預算、國庫集中收付和政府采購改革。在部門預算改革中，零基預算被視為一種最佳的預算編制模式。目前，無論是國內理論界還是實踐部門，主流的觀點都將零基預算視為一種最佳的預算模式。本文的研究問題是：中國的地方政府為什么采用零基預算？他們的零基預算是不是真正的零基預算？零基預算是否改變了地方政府的預算過程和預算結果？現有的文獻主要探討零基預算的理想形式、實施零基預算有什么好處等問題，而很少關注零基預算在真實世界中的實施情況。最近，黃佩華等人調查了中國地方政府的財政問題，發現零基預算的影響范圍很小〔3〕。但是，零基預算并非這一研究的重點。馬駿和葉娟麗調查了我國某省實施零基預算的情況，發現零基預算的實施并不理想。不過，由于篇幅限制，他們沒有全面地總結調查發現〔1〕。總之，在現有的文獻中，沒有一項研究全面和系統地調查和分析我國地方政府實施零基預算的情況。目前，零基預算在我國地方政府已經推行多年，非常有必要對這一預算模式的實施情況進行調查與分析。為此，2003年8月本文的研究者在我國中部某省（以下簡稱A省）調查了該省的省政府實施零基預算的情況。
一、研究設計
由于A省在1993年就開始引入零基預算，因此，它無疑是一個調查零基預算的最佳選擇。本文的研究者在A省訪談了12個部門，包括19個預算官員，主要是財政部門、各個支出部門和省人大常委會預算工作委員會的預算官員（參見訪談附錄）。雖然A省在1993年就已經開始將零基預算引入預算過程，本文主要研究A省采取部門預算改革以來實施零基預算的情況。這主要是因為在2001年部門預算改革以前，零基預算并沒有系統和全面地實施。首先，在部門預算改革以前，預算編制主要是采取財政部門“代編預算”的做法，各個部門并沒有真正參與預算編制。即使零基預算已經被引入，其運用范圍也主要局限在財政部門，而對部門的支出決策沒有影響。其次，在部門預算改革前，財權非常分散，在財政部門之外，除了計劃委員會和科技部門等擁有資金分配權之外，由于預算外財政的膨脹，各個部門都對自己掌握的預算外資金擁有非常大的權力。這意味著，財政部門以及它所強調的零基預算并不能影響和控制這一部分資金的分配。2000年以來在地方一級開展的部門預算改革為零基預算的全面實施創造了條件。因為，部門預算改革要求政府預算以部門為基礎進行編制，而且強調將預算外資金納入各個部門的預算。該省財政部門這幾年下達的部門預算改革文件都明確要求各個部門運用零基預算編制部門預算。
本文的研究綜合運用了定性和定量研究方法。對于預算過程的調查主要運用定性研究方法。由于中國的政府預算是不對外開放的，因此，政府部門的預算官員一般都不愿意接受比較深入的訪談，尤其是那些旨在評估他們的改革成效的調查。所以，在中國進行預算調查，為了獲得有價值的信息，首先必須能夠“進入”，并建立信任關系，其次必須選擇恰當的訪談策略。為了能夠進入政府部門調查并建立信任關系，本文的研究者主要利用各種熟人關系進行調查，并承諾不透露調查省份的名稱和被訪談者的姓名。在訪談中，為了獲得關于零基預算在該省實施的真實信息，本文的研究者對被訪談者隱瞞了本文研究的真實目的，即沒有告訴他們這是一項關于零基預算的研究。本文的研究者只是告訴被訪談者這是一項關于部門預算改革的一般性研究，目的是了解部門預算改革的一般情況。所以，在訪談中，本文的研究者要求被訪談者回答一些關于部門預算的“開放性問題”，例如，請談談所在部門的部門預算改革情況，他們是如何決定人員經費、公用經費和專項經費的，等等。事實也證明，這是一種有效的訪談策略。在大多數情況下，被訪談者都會自動地介紹零基預算在他們的部門是如何運作的（事實信息）以及他們對于零基預算的看法和意見（觀點信息）。只有當被訪談者沒有自動地談及零基預算的時候，本文的研究者才直接就零基預算提問。此外，在訪談中，本文的研究者沒有使用錄音設備。本文的研究者采取的辦法是，在訪談中，記下關鍵的用語、數據和觀點；每次訪談完成后，馬上進行筆錄。這種辦法雖然不能保證訪談記錄的完全性，但是，它有助于消除被訪談者的疑慮，鼓勵他們透露更深入的信息。
為了分析零基預算對預算結果的影響，本文運用了定量分析方法。由于部門預算數據是“秘密”級的政府文件，所以，本文主要運用公開的數據，即A省財政廳廳長每年向省人大會議報告支出時公布的數據（支出方向及其預算數）。由于A省的部門預算是從2001年開始的，所以，本文主要采用了從2001年到2003年的數據。在對每年的數據進行排序后，本文運用相關分析對這些數據進行分析。由于這一數據所包含的支出分類仍然比較粗略，因此，由此得出的結論仍然不是最后的。不過，在部門預算不公開的情況下，這是惟一可獲得的數據。
二、為什么采取零基預算？
A省早在1993年就開始試驗零基預算。部門預算改革以來，A省的財政部門更是借此機會推廣零基預算。根據調查，A省積極推行零基預算的主要動機有3個：1.運用零基預算來解決在財力緊張的情況下進行資金分配所面臨的各種沖突和問題；2.重新審查長期實行的“基數加增長”模式所形成的不合理“基數”；3.加強財政部門對各個部門的預算控制。
（一）財力緊張。這些年來，由于經濟發展相對滯后，加上省內過分財政分權，例如A省省會城市的財力就遠遠大于省級財政，因此，省政府的財政一直比較緊張。在訪談中，幾乎所有的被訪談者都強調他們的財政是一種“吃飯財政”。圖1也表明省政府的財力的確非常緊張（數據來自A省統計年鑒）。首先，省政府財政收入在全省財政收入中所占的比重比較低。更為嚴重的是，省政府的財政自給系數非常低。財政自給系數是用一級政府的自有收入除以它被要求承擔的支出，它用來測量各級政府的收入能在多大程度上承擔它的支出責任。在這樣的財力的情況下做預算就非常困難。有限的財政資金在解決了基本支出（人員和公用經費）之后，能夠用于供給公共產品、支持事業發展和經濟發展的專項經費就非常少，在專項經費上的競爭就會非常激烈。在這種情況，該省領導和財政部門就希望運用零基預算來解決預算分配中的沖突，并將有限的財力運用到最需要的支出項目上去。正如該省財政部門的一位預算官員所說：“一方面，我們一直面臨財力緊張，另一方面，各個項目都來要錢。所以，我們希望運用零基預算，使得每個項目都從零開始，根據輕重緩急來安排資金。”（I1b）
（二）審查基數。正如我國的其他省份一樣，A省的預算分配長期以來一直使用基數加增長的做法。雖然對于某些程序性支出來說基數有一定的合理性，由于以下原因，基數的形成是非常不合理的。首先，地方預算一直缺乏自，它必須執行中央的政策，即使中央并沒有為這些政策提供相應的資金或者只提供一部分資金也是如此。這就是說存在“強制性支出”。對于像A省這樣財力比較緊張的省份來說，強制性支出或者中央政策對于省級預算自的影響是相當顯著的。因為，在財政自給系數非常低的情況下，獲得中央的轉移支付就是非常有吸引力的。然而，獲得轉移支付的代價就是在一定程度上放棄預算自，在執行中央的政策上采取比較合作的態度。中央的政策文件因而就構成省政府各個部門預算基數的基礎。同時，省政府的政策也是各個部門預算基數的基礎。正如許多被訪談者都指出的，各個部門在提出預算要求時都會運用這些中央和省政府的政策和文件來證明他們的經費要求的合理性。這些政策文件對于各個部門來說都像“尚方寶劍”一樣，可以用來向財政部門要錢。最后，許多預算官員都指出，由于預算編制方式落后，財政的預算審查職能弱化，許多過時的政策文件每年都被用來要錢。在某些情況下，部門甚至會用省政府辦公會議的會議記錄去向財政要錢，盡管這些會議記錄并不是正式的政策文件（I4，I6）。
其次，由于中國的省級政治體制是一種“零碎化的威權體制”〔4〕，在省一級，政策制定權被分散到各個“政策領地”，即所謂的副省長“分管”體制。此外，省委常委會的常委在各自的政策領域也有發言權。因此，政策制定權就被分割到近20個政治官員的“政策領地”，圍繞著各個政策領地的就是形形的官僚部門。與這種分割的政策領地相伴隨的必然是支出權的分散，即各個政策領地的領導都要求在資金分配中有發言權。由于財力非常緊張，A省并沒有像某些財政富裕的省份那樣非正式地將資金的分配權“切塊”到各個政策領地，由分管領導自行分配。從內部的非正式制度上來看，A省實行了一種相對集中的財政資金分配體制，由省長和分管財政的常務副省長壟斷資金的分配權。但是，實際上，其他的政策領地的分管領導能夠在一定程度上影響資金的分配。在訪談中，許多預算官員都認為領導人“批條子”是預算分配中最嚴重的問題之一（I4，I7）。A省財政部門制定的編制2004年部門預算說明書中仍然像前兩年的文件那樣強調要根據零基預算取消由領導人“批條子”形成的支出項目。這同樣說明，領導人批條子仍然影響著財政資金的分配。這意味著，長期累積的結果，各個領導的支出意愿也構成了各個部門的預算基數。
不難理解，這樣形成的預算基數是非常不合理的。在這種基數形成模式下運用基數加增長的方法不僅無法控制支出，而且會在各個部門之間形成一種苦樂不均的現象。各個部門的基數規模取決于它有多少中央和省政府的政策文件支持（無論這些政策文件是否合理或者是否已經過時），取決于它和各個分管領導的關系。后者意味著一種以私人關系為基礎的非正式預算活動將影響著資金的分配和基數的形成。最后，由于基數預算本身就不利于進行資源的再分配，建立在不合理基數之上的基數預算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通過零基預算來審查過去在基數加增長的模式下形成的不合理的預算基數，使得預算資金的分配更加科學，增進資金配置的效率。在訪談中，許多預算官員都強調零基預算的這一用處（I4，I5，I6，I7）。而且，A省財政部門這幾年來的部門預算編制文件也都強調運用零基預算來砍掉那些一次性支出項目、不屬于省級管轄范圍的支出項目、領導人批條子形成的支出等。
（三）預算控制。如前所述，在部門預算改革前，財政部門無法真正控制各個部門的預算決策。部門預算改革為財政部門將資金分配權集中在自己手中創造了機會，而零基預算則進一步為財政部門提供了對各個部門的預算決策進行控制的工具。所以，財政部門對于推進零基預算改革比較積極而各個部門則有一些意見。在訪談中，雖然財政部門的預算官員承認零基預算目前的實施情況不理想，但是，他們都傾向于認為這是一種很好的預算模式，其中的一位預算官員還對零基預算在國外并沒有成功這一事實表示懷疑（I1a，I1b，I11）。
然而，各個支出部門的預算官員則將目前的部門預算和零基預算改革理解為一種強化財政部門控制的改革。一些預算官員指出，這種以零基預算為核心的部門預算改革已經使得“副省長負責制”轉變成一種“財政廳領導下的副省長負責人制”。某些預算官員抱怨說，財政部門喜歡的項目就可以得到錢，財政部門不喜歡的項目就是零基數。因此，他們提出了這樣一個問題：在許多專業性很強的領域（例如支援農業支出等），究竟是財政部門還是各個職能部門有能力更好地配置資源？許多預算官員甚至說，現在財政部門的權力越來越大，因此，有必要解決誰來監督財政的問題（I6，I7，I8，I9，I10a）。這意味著，A省的零基預算已經主要成為財政部門控制支出部門的一個手段。A省財政部門積極推進零基預算的一個主要動機就是通過零基預算來加強對支出部門的財政控制。勞斯教授在調查美國佐治亞州的零基預算時也發現了相同的現象〔5〕。
三、零基預算還是控制預算？
由于A省早在1993年就開始嘗試引入零基預算，所以，在2000年年底首次進行部門預算改革時，A省就決定在部門預算改革中運用零基預算來編制2001年的部門預算，要求各個部門運用零基預算來編制部門預算。顯然，A省當時希望將零基預算建立成基本的預算決策框架。從農業、社會保障等各個部門介紹的情況來看，當時納入部門預算試點的各個部門都努力按照零基預算的邏輯與步驟來編制部門預算。他們的預算編制從部門內的各個處室開始，各個處室都根據工作目標形成預算要求，砍掉不必要的過時的支出，然后排序，再上報到部門的財務處，財務處審核后將認可的支出項目按照輕重緩急排序。在部門黨組同意后，部門的預算就報給財政部門。這表明，至少在以下幾方面，部門的預算編制過程和零基預算的邏輯與步驟是基本相同的：自下而上的預算流程、一定程度的決策單位分析、按照機構目標排序。但是，由于當時沒有規定控制數（零基預算也不要求控制數），所以，各個部門最后形成的預算都非常大，遠遠超出了財政的承受能力。例如，社會保障部門當時形成的預算要求高達15億元。最后，財政部門沒有辦法只好給各個部門下了一個預算控制數，要求各個部門在各自的控制數內重新編制部門預算。例如，社會保障部門的控制數是8700萬元，該部門曾希望得到1億元的控制數，但是沒有成功，最后只得在8700萬元的控制數內編制部門預算。此后，通過下控制數的辦法來控制部門的預算編制就被制度化。在每年的兩上兩下的預算流程中，財政部門在收到各個部門的預算（一上）并審查之后，就給各個部門下達一個預算控制數（一下）（I7，I9）。
這種通過控制數的方式來控制各個部門預算的方式表明，由于財力的限制，零基預算在A省并沒有發展成一個基本的預算框架，A省的零基預算似乎已經變成了一種“目標基礎的預算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基預算在美國地方政府實施的過程中也逐漸演變成一種目標基礎的預算。在目標基礎的預算中，為了解決預算機構和各個部門之間的敵視和各個部門的策略性預算行為，在預算過程開始時，預算機構就給各個部門設置一個嚴格的控制數（上限），要求各個部門在該控制數內編制預算。如果一個部門的預算超過控制數，該部門的預算就會被退回直到它按照該控制數編制預算〔6〕（P2206）。很顯然，目標基礎的預算是一種控制預算。在訪談中，A省的預算官員沒有使用“目標基礎的預算”這一概念，他們顯然也并不知道這樣一種預算模式，但是，他們使用了控制預算這一術語。根據一位訪談者的介紹，在編制完2001年的部門預算后，財政部門組織了一次經驗總結會。在會議上，各個部門的財務處長都說這不是部門預算而是控制預算（I7）。
不過，這種中國式的控制預算與美國的目標基礎預算并不完全相同。其中最主要的區別是，雖然中國的零基預算沒有發展成為一種基本的預算框架，但是，它也沒有被完全拋棄。在中國式的控制預算框架內，零基預算主要用于專項經費決策。中國目前的部門支出主要分為3類：人員經費、公用經費和專項經費。我們的調查發現，在A省，零基預算主要適用于專項經費。在訪談中，A省的預算官員一般都這樣描述他們的預算過程：“人員經費按實際，公用經費按標準，專項經費按排序。”這表明，零基預算所強調的排序主要是被運用到專項經費領域。在A省財政部門所頒布的編制2003年部門預算的指示中，只有在專項經費部分才出現了零基預算一詞。
人員經費和公用經費是按照人均標準定義的，比如人均20000元的人員經費標準。對于納入部門預算改革的部門，公用經費標準相對高一些（人均20000元），未納入部門預算改革的部門，公用經費標準相對較低（人均15000元或者6000元）。在此基礎上，將部門的人員編制數（如果實際雇員人數等于編制數）乘以人均人員經費標準或者將實際雇員數（如果實際雇員數小于編制數）乘以人均人員經費標準，就得出部門的人員經費預算。同樣，也可以得出部門的公用經費預算（I1b）。因此，人員和公用經費預算是一種公式預算。
不過，在決定人員經費人均標準和公用經費人均標準時，以前的基數是非常重要的。人員經費人均標準是由人事部門和財政部門共同決定的，人事部門先根據國家人事部和國務院頒布的工資標準、福利標準核算總的人員經費支出，再定出人均人員經費標準。該標準再由財政部門根據財力和本地的工資水平、生活水平進行審查。正如人事和財政部門的官員都指出的，在核算和審查這一標準時，都要參考以前的標準（I1b，I2）。公用經費人均標準是由財政部門決定的。在決定納入部門預算改革的部門的人均公用經費標準時，財政部門逐項決定人均公用經費標準，然后再計算總的人均公用標準。在計算某一項公用經費的標準時，例如打印費的標準（該省2003年的標準是人均60元），財政部門選擇一些代表性的部門，根據這些部門在過去3年的實際打印費計算出平均的打印費，并以此決定打印費的人均標準。在計算出總的人均公用經費標準之后，財政部門再根據各個部門的業務性質及重要程度，對各個部門的人均公用經費指標進行適當的調整。可見，在決定公用經費的人均指標時，以前的支出仍然是非常重要的。至于未納入部門預算的部門，則完全是根據以前的公用經費基數決定公用經費的人均標準（I1a，I4）。這些都表明，人員和公用經費的預算決策從根本上看是漸進的，它們是公式預算和漸進預算的混合。這也表明零基預算對于人員和公用經費的決策沒有產生影響。黃佩華等人最近的研究也發現，在他們所調查的幾個地方政府，占政府預算70%以上的工資沒有被包括進零基預算的框架內〔3〕。
如前所述，零基預算主要適用于專項經費。不過，由于A省的零基預算是在控制預算的框架下進行的，它因此就具備了一些獨特之處。從理論上講，零基預算是一個由下到上對支出進行逐級排序并層層合并排序的過程。A省的部門預算是由部門先編制，再層層上報審查的，因此，在專項經費領域，部門擁有一定的靈活性來決定將哪些項目放進部門的專項經費預算，哪些項目排除在外，也有一定的自來決定每個項目的重要程度（即排序的位置）。這意味著A省的零基預算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基預算是在控制預算的框架內做的，它因此也是一個自上而下的過程。首先，由于人員和公用經費相對固定，因此，控制數的影響主要就落到了實行零基預算的專項經費上（I12）。其次，財政部門在部門預算編制之前規定了哪些支出項目必須砍掉，哪些支出項目要砍掉一部分支出，哪些支出項目必須保障支出。這就意味著，A省的財政部門實際上介入了各個部門的“決策單位”分析。在零基預算中，決策單位的分析是預算決策的第一步（I6）。其三，A省強調項目庫的建設和約束力。在建立項目庫時，財政部門先讓各個部門建立他們自己的項目庫，要求各個部門對明年的項目進行預測，并根據輕重緩急將項目進行排序；在部門項目庫的基礎上，財政部門將建立整體的項目庫。一旦財政的項目庫建立之后，它就會對部門的專項經費決策產生影響。各個部門在形成自己的專項經費預算時，必須考慮它準備開展的項目是否已經被包括進財政的項目庫中，排在什么位置（I6）。這就是說，通過項目庫的運作，財政部門不僅可以影響各個部門的決策單位分析，還可以影響部門對于項目的排序。
圖2顯示了A省的基本預算框架以及3類預算支出的決策模式。缺口表示有一部分專項支出是在財政部門的控制之外的，例如計劃委員會控制的基建支出、科技廳控制的科技三項支出。A省的零基預算主要運用于專項經費，人員經費和公用經費事實上是在零基預算的過程之外決定的。由于A省的財政是“吃飯財政”，每年的財政收入（預算內和預算外）在保證了人員經費和公用經費之后，能夠用于專項經費的數量就非常小。這就意味著，在像A省這樣的地方政府，即使零基預算得到嚴格實施，它所能夠影響的范圍也非常小；也就是說，只有非常小的一部分地方政府的支出決策是根據零基預算決定的。
四、零基預算：改變了預算過程和結果？
現在的問題是，在專項經費領域，零基預算是否改變了A省的預算過程和結果？A省的經驗表明，零基預算在我國地方政府的實施也面臨著一些制約因素。首先，對于納入專項經費中的那一部分預算支出來說，雖然零基預算已經被確定為主要的預算決策方式，但是，由于地方政府的財力非常緊張，零基預算對于實際預算過程的影響是非常有限的。A省采用零基預算的初衷是希望零基預算能夠幫助財政部門在財力緊張的情況下配置資源，但是，我們的調查發現，財力緊張反過來又嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格實施零基預算的話，絕大部分的專項都可能無法得到資助。一旦這種情況出現，要繼續推進零基預算就會面臨非常大的阻力。所以，財政部門最后只好放棄零基預算，轉而采用傳統的方式，即大多數的項目都能得到一點預算撥款，但是每一個項目都不能得到很多，即使該項目在零基預算的優先順序中排在很高的位置也是如此（I2）。
此外，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預算編制了部門的預算，財政也不可能滿足部門的大部分預算要求（一上）。最后的結果是，支出部門必須在財政部門規定的控制數之內編制預算。這實際上就使得支出部門最初根據零基預算形成的預算要求失去了意義。正如一位被訪談者指出的，如果部門按照零基預算形成的預算沒有用處，那么部門就沒有積極性繼續做零基預算，部門最后主要是關心去年財政下達的預算控制數，關心能不能獲得某些領導人的支持（I7）。預算控制數實際上就變成了一種新型的基數。1974年，著名公共預算專家凱頓和瓦爾達沃夫斯基在研究發展中國家的預算后發現，由于這些國家的財政非常貧窮而且預算環境充滿了不確定性，所以，這些國家實際上是無法做真正意義的預算的，存在的只是“重復預算”，即在預算年度中只得不斷地重新做出預算決策，年初形成的預算承諾根本是無法兌現的〔7〕。在訪談中，財政部門的一位預算官員表達了類似的觀點。他指出，在財力緊張的情況下，連做一般的預算都比較困難，更何況零基預算這種非常復雜的預算模式（I1b）。
其次，由于受財力制約，A省各個部門的預算內公用經費長期處于不足的狀況，公用經費的不足同樣嚴重地制約了零基預算的實施。因為，在公用經費不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運轉，通常會采取這樣一些策略：從專項經費中挪用經費來彌補公用經費的缺口（稱為“吃專項”）、運用預算外收入來彌補公用經費的缺口等。根據某些預算官員的估計，在最近對專項經費進行壓縮之前，近一半的專項經費都包括有最后用于公用經費的開支（I2，I3，I4，I5）。“吃專項”的存在極大地限制了零基預算的效果。因為，在“吃專項”普遍存在的情況下，支出部門根據零基預算形成的預算要求中就有相當大的“水分”，即有相當大的一部分預算要求是為了彌補公用經費而塞進專項經費中去的。這樣，零基預算實際上就不能真正地做到對支出項目進行排序，進而就不能達到預期的效果。該省在最近幾年的部門預算改革中，已經在實施部門預算的支出部門中逐步地提高了公用經費的人均標準。但是，由于該省的省級財政狀況很難在短期內得到根本性的改變，因此，提高公用經費標準就只能以壓縮專項經費作為代價。實際上，該省最近也正準備采取這種手段。但是，這樣一來，能夠用于專項經費的支出可能就會更加小，從而就會進一步縮小了零基預算的影響范圍。
第三，零基預算在中國的實施還面臨著一些政治和行政體制上的制約。其一，目前我國的某些地方政府在政府職能的轉變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復雜而且目標眾多。正如A省的一位預算官員指出的，在職能和目標不明確的情況下，就很難對預算進行真正意義的排序（I8）。其二，雖然經過了幾年的部門預算改革，但是，預算分配權上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項經費的分配權仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，仍然沒有納入部門預算改革的框架。這就意味著，某些專項經費實際上是不受零基預算過程影響的（I8，I9，I12）。其三，我國地方政府預算中領導人批條子、打招呼影響預算決策的現象仍然繼續存在，各種非正式預算制度盛行（I4，I7）。這種現象的存在意味著，政治權力的非正式安排將會干擾零基預算的排序過程和排序結果，從而使得零基預算無法真正進行科學的排序。其四，體制上的制約還體現在公費醫療體制的改革沒有與部門預算改革相配套。正如幾個預算官員都指出的，在公費醫療改革沒有完全納入部門預算而且財政供給的公費醫療標準不足的情況下，各個部門還必須自己去解決部門員工的一部分公費醫療。對于某些人員年齡結構偏大的部門來說，公費醫療支出已是一個相當大的負擔，在經費不足的情況下，“吃專項”就是不可避免的（I10b，I12）。總之，這些體制上的因素都極大地制約著零基預算的實施。
第四，一個與政治和行政體制有關的問題是，在現有的體制下，中國的地方政府沒有足夠的預算自。正如黃佩華等人指出的，地方政府的預算自要求地方政府的預算編制能夠獨立于中央政府及其他上級政府預算，地方政府擁有收入和支出的充分穩定性和可預測性，以及地方政府有權根據自身的優先次序來安排資金，并且能夠以它認為最佳的生產方式和投入組合來供給公共服務。地方政府預算自的缺乏同樣也極大地制約著零基預算的實施。目前，中央政府的轉移支付一般都需要下級政府提供一定數量的配套資金，但是，這些轉移支付通常都是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，為了爭取轉移支付，在年初編制預算時，地方政府通常只好先預留一部分的資金不分配〔3〕。這一部分預留下來與中央政府的補助金配套的地方財政收入實際上是在年初的零基預算程序之外進行安排的（I5）。我們在調查中還發現，地方政府預算自的缺乏還體現在中央政府經常運用強制性支出，即中央政府制定了某項政策后強制性地要求地方政府執行但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金（I5）。這些強制性支出經常會干擾地方政府預算，進而妨礙了零基預算的實施。因為，即使地方政府在年初已經按照零基預算編制了當年的預算，強制性支出的存在意味著一旦中央政府要求地方政府執行某項政策而又不供給（或不完全供給）相應的資金，那么，地方政府就不得不調整預算、尋找新的資金來執行中央政府的政策，從而就會出現一筆沒有按照零基預算程序與其他的支出相比較的新的支出。
當然，零基預算也并不是對于地方政府的預算過程沒有產生任何積極的影響。我們的調查發現，至少在以下兩個方面，零基預算對于傳統的預算過程產生了一些積極的影響。首先，根據零基預算的邏輯，該省開始砍掉一些構成原來預算基數的支出項目，例如，失去了政策依據的專項經費、領導人批條子形成的專項經費、一次性的專項經費、不屬于本級政府事權范圍內的支出。其次，正如某些支出部門的預算官員指出的，在專項經費領域建立項目庫有助于零基預算的有效實施，而且對于各個支出部門預算要求的形成構成了某種制約，使得支出部門不能再像以前那樣隨意申報專項經費、甚至“編造”項目來套取經費（I6，I8）。但是，和上述的那些制約零基預算實施的因素相比，這些改進所能起到的作用都是非常有限的。為了檢驗這一假設，本文對2001年到2003年3年的主要支出的排序進行了一個相關分析（Spearman）。這些支出的數據來源是A省財政廳廳長每年向省人大會議報告的主要支出。對于每一年的預算支出數，本文先計算各項支出在該年度的總支出中的比重，然后，根據該比重對它們進行排序：支出比重最高的支出項目排在第一位，編碼為1，支出比重第二的支出項目排在第二位，編碼為2，依此類推。相關分析的結果如表1所示。各年的排序之間是正相關的，而且相關系數非常高。這意味著，某一項支出前一年在總支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。這就是說，預算基數繼續決定預算結果。當然，由于部門預算未公開，這一檢驗并不足以得出最后的結論。例如，由于沒有數據，本文不能將某些人員和公用經費分離出去，從而不能分析在專項經費領域零基預算是否影響了預算結果。而這對于評價中國的零基預算改革來說是至關重要的，因為，中國的零基預算主要運用于專項經費的決策。不過，這一分析至少表明，零基預算整體上并沒有改變預算結果。
五、結論
A省的經驗表明，零基預算并沒有在省級預算的層面上發展成為一種基本的預算框架，基本的預算框架是一種控制預算。在控制預算的框架內，零基預算主要被運用于專項經費的決策。這意味著，零基預算只能影響預算支出中一部分支出的決策。在財力緊張的情況下，零基預算的影響范圍則更小。即使在該領域，由于財力緊張、政治與行政體制的制約等因素，零基預算并沒有改變預算過程。最后，雖然現有的數據仍然不足以得出最后的結論，但是，零基預算是否改變了預算結果也是值得懷疑的。總之，在A省，零基預算主要變成了財政部門控制支出部門的工具，而不是一種改進資源配置效率的方式。
由于以下原因，那些影響和制約著A省零基預算改革的政治、行政和經濟因素同樣也制約著其他地方政府的零基預算改革。首先，A省實行零基預算時采取的許多做法在許多其他省也存在，例如，控制數、零基預算主要適用于專項經費等〔8〕。其次，中國是一個單一制國家，各地的政治結構和行政體制基本相同。第三，中西部的省份也都面臨著財力緊張的困難。這意味著，除非中國政府進行相應的政治和行政體制改革，零基預算作為一種預算編制模式很難從根本上改變中國地方政府的預算過程和預算行為。此外，中央政府似乎應該允許地方政府根據地方的情況選擇預算模式。A省的經驗表明，財力緊張嚴重地制約了零基預算的實施。在財力緊張的情況下，很難進行預算，更不用說零基預算。因此，像A省這一類型的省份或許應該允許他們自行選擇預算模式。A省固然是自己選擇了零基預算，但是，其他的省份則是被要求采用零基預算。
這些發現都表明，目前的預算改革應該思考一個問題：零基預算到底是不是最適合于中國的預算模式？其他可行的預算模式是什么？當然，作為一項早期的關于零基預算在中國實施情況的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的經驗研究主要來自于一個財力比較緊張的省政府實施零基預算的情況，這意味著，或許在另一個財力比較富裕的省政府，零基預算成功的可能性就會比較大。而且，本文的研究結論顯然也不能適用于中央政府實施零基預算的情況。
附錄
I1a.財政部門某負責人（8月11日上午）。
I1b.財政部門預算處副處長（8月11日上午）。
I2.人事廳計劃處副處長（8月11日晚）。
I3.人大常委會預算工作室兩位副處長（8月12日上午，同時訪談）。
I4.文化廳財務處副處長（8月12日下午）。
I5.統計局財務處處長（8月13日上午）。
I6.審計廳財務處處長（8月13日下午）。
I7.社會保障廳財務處處長和副處長（8月14日上午，同時訪談）。
I8.科技廳財務處科長（8月15日上午）。
I9.農業廳財務處處長（8月15日下午）。
I10a.計劃委員會財務處處長與副處長（8月18日上午，同時訪談）。
I10b.計劃委員會投資處處長（8月18日上午）。
I11.財政廳國庫處處長（8月19日上午）。
I12.經貿委員會財務處處長和兩位副處長（8月20日上午，同時訪談）。
〔參考文獻〕
〔1〕馬駿，葉娟麗。零基預算：理論與實踐〔J〕。中國人民大學學報，2004，（2）。
〔2〕財政部。零基預算〔M〕。北京：經濟科學出版社，1997.
〔3〕黃佩華等。中國：國家發展與地方財政〔M〕。北京：中信出版社，2003.
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