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民主集中制原則范文8篇

時間：2024-08-15 14:13:15 51

民主集中制原則篇1

一、憲法中的民主集中制原則是政權“組織”形式的原則

從制度上說，歷史上的民主對應的是君主，在君主制已經不存在時，它對應的是官主（精英做主），這是貴族制的變相表現形式，因此民主屬于國體范疇，是國家大事由誰做主的問題。而集中對應的是分散，是國家最高權力處于高度集中還是相對分散的狀態，屬于政體范疇，即怎么做主的問題。作為國體和政體的搭配，民主一般是和分權結合的，專制是和集權結合的，而民主集中制卻創造了一種民主國體和集權政體相結合的模式。

筆者認為，政體作為國家政權組織形式有兩層含義，一是這些組織機構的來源，如民主選舉產生國家機構體現的是人民當家作主的民主性；二是這些機構產生后彼此之間的關系，如各機關之間是平行的體現的就是分權制衡性。民主并不等于分權，民主意味著這些機關的權力來源于整體的人民（人民通過憲法賦權），這是國體問題；國家機關的具體成員來源于民選――議會制下議會的議員由選舉產生，政府由議會產生，總統制下議會和總統都由選民直接或間接產生，這是政體的第一層含義，是民主國體對政體的必然要求；而國家機關之間是分權還是集權與民主國體表面上看并不一定具有必然的內在聯系，至少這種聯系是相對模糊的，因此社會主義政體和資本主義政體在此分道揚鑣，一個采取了民主與分權相結合的模式，一個走向了民主與集中相結合的道路。

民主集中制與民主制的相同點在于國家的主要權力（議會和政府）都是民主選舉產生的，即權力來源相同；不同點在于它們產生后，彼此間一個是縱向的高低關系，只有單向監督；一個是橫向的平行關系，實行雙向制約。二者都強調國家權力要接受民主監督，但具體到各個國家機關，民主制下的監督力度和形式是錯落有致的，行政機關不僅要接受民眾的監督，還要全面接受議會的監督以及法院的司法監督；議事機關也要接受行政機關的制約和司法審查；司法機關相對獨立，只服從法律而基本不接受其它機關或民眾的監督。而民主集中制下的行政機關雖然也要接受民眾、議會、法院的監督，但司法監督往往是弱項；最高立法機關理論上只接受人民的監督，而不接受其他任何國家機關的監督――正是這一點決定了其政體是排斥分權的；司法機關雖然不受行政機關干涉，卻要接受議會的監督。民主集中制與民主制也都強調行政機關在民選（事前）、民督（事后）之外，在運行“中”是可以集權的，但民主集中制卻往往通過實踐把民主制下行政機關的這種集權運行模式擴大到了整個國家機構，不論人大還是法院，其權力都是集中運作的，并只接受抽象的人民監督（具體的人民意志和利益由黨代表）。

至于一些學者論述的各國家機關內部的權力運作方式采用的是民主制（如議會的合議制）還是集權制（如行政機關的首長制），筆者認為并不是政體問題，不是政權機關的“組織”問題，而是政權機關的“活動”問題。議會內部的權力運作通常是多數決，多數決是民主運行的一種方式，但多數決并不完全等同于民主，實行多數決的組織很多，如法庭、各種評審委員會等。許多人把民主決策時的多數決當作民主集中制中的集中，其實多數決屬于民主的實現形式，而不是權力集中的表現形式。而行政機關的集權并不影響整個國家的政體性質，甚至是民主制度的必要構成部分，是防止民主效率過于低下的一種必要措施。在代議制下，議會民選產生，產生后實行合議制，這是民主的決策方式；政府也是民選產生（直接或間接），產生后實行首長制，這是集權制（集中制），但不論議會還是政府，其產生后的權力運作方式都不是政體問題，因此都不涉及民主集中制這一政體原則。政體是議會、政府等國家機關的整體布局，是確立它們之間關系的模式，是框架性的；而議會和政府內部的運行機制是具體的，局部的。

可以這樣說，君主專制既是國體（個人做主），又是政體（最高權力機關只有一個，最高權力由一人包攬）；同時，不論作為政權“組織”形式，還是作為最高國家權力的“運行”方式，君主制都是集中而非分散的（下面的權力可以分散）。而民主體制卻比較復雜（與君主制的簡單相比，這種復雜是社會的一種進步），它作為國體是人民做主，作為政體是代議制――人民代表代替人民行使權力，但人民代表組成的議會不是人民唯一行使國家權力的機關，政府和法院也是依據憲法（人民的整體意志）構建和運作的，因此最高國家權力機關有三個，是分權的。它們中有的權力運作方式有分散行使的（如議會），有集中行使的（如政府），所有最高國家機關（包括最高立法權、最高行政權、最高司法權）之間關系構成的政體組織是分權的，且彼此制衡。

二、我國憲法中的民主集中制原則

我國憲法第2條第1款確認了人民原則：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這是國體問題；第2款確認了人民的表現形式：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，這是政體問題，它與第3條第2款（“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”）在內容上是基本重復的，但后者更具體。總的來看，第2條（國體）是第3條（政體）的基礎，第3條第1款確認了政體的原則――民主集中制：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”該條第2款和第3款規定了我國的政體，第2款規定“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，這是政權機關與人民的關系（外部關系）；第3款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”，這是政權機關彼此之間的關系（內部關系）。這兩款表明政體包括兩方面的內容，一個涉及間接民主（代議制）的問題，一個涉及分權還是集權的問題。

1、憲法第3條第1款規定的民主集中制是國家機構的“組織”原則

1982年憲法第3條第1款規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。”筆者認為這是國家機構的組織原則，而不是活動原則。作為一個總括性原則，它用的是“國家機構”，與前三部憲法用的是“國家機關”不同。[4]國家機關是具體的某個機關，前三部憲法規定“國家機關一律實行民主集中制”，其中的“一律”意味著國家機關不止一個，而每一個國家機關都要實行民主集中制，這在1982年憲法中已經不太可能，因為82憲法已經明確規定行政機關、軍事機關實行首長個人負責制，國家主席作為一個國家機關也很難實行民主集中制。更重要的是，從字面上理解，所有國家機關“一律”實行民主集中制意味著把民主集中制僅僅定性為各國家機關內部的活動原則，[5]而“國家機構”實行民主集中制的原則這一規定則是從組織結構著眼的，強調的是組織原則而非活動原則，因為“國家機構是國家機關的組織體系，是一個整體性概念。”[6]在憲法第三章“國家機構”中包括了七節（分別是全國人大、國家主席、國務院、中央軍委、地方各級人大和地方各級政府、民族自治地方的自治機關、法院和檢察院），說明“國家機構”是這些國家機關的總稱，是一系列國家機關而不是一個國家機關。因此“國家機構”是具有政體意義的概念，是指包括所有國家機關的組織體系，不僅包括一系列國家機關，還包括它們之間的關系。同時，該條款放在“總綱”中、位于整部憲法的第3條（而不是“國家機構”中的某一條），這樣的位置也說明應將民主集中制作為國家機構的整體原則來理解。即這一款規范和調整的重點是各國家機關彼此之間的關系，是“組建”國家機關時要遵循的原則，而不是國家機關組建后的“活動”原則，緊隨著憲法第3條第1款之后的第2款和第3款的規定對此有進一步的表述。

2、憲法第3條第2款體現了民主集中制中的“民主”

該條款規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”這規定的是權力機關與人民的關系（民選、民督），是政體中的第一層含義（機關的產生）。人民選舉代表組成人大體現的是民主，而不是集中，也不是民主基礎上的集中。有人認為幾億人民的權力通過選舉轉移到幾千代表的手中難道不是一種集中嗎？當幾千代表代替幾億人民行使權力時，這確實是權力集中的一種表現形式，但這是發生在代表們產生之后他們“行使”權力時，他們在行使立法權、任免權、決定權、監督權時，是受人民委托在行使的，因此在行使這些權力時他們集中了民意，是人民意志的集中表現。但在他們行使權力前，就人民產生代表的過程來看，人民與人民代表的關系體現的是民主而不是集中。普選的性質是民主，是民主選舉，而不是集中選舉，集中是選舉的結果。如果把普選制理解為集中，那么代議制民主本身就包含了集中，但代議制被公認為是民主制而不是集中制或民主集中制。西方國家也實行普選制，經過選舉權力也集中到少數議員手中（議員的數量比我們更少），但他們并不認為這是在實行集中制或民主集中制，一方面他們認為他們的普選是民主制而絕不是民主集中制，也不認為這體現了集中，另一方面我們也強調民主集中制是我們獨有的專利而不能屬于他們。因此在議會的產生方面，由人民選舉代表組成議會這一點上，我們和世界各國是基本相同的。[7]

3、憲法第3條第3款體現了民主集中制中的“集中”

該條款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”這規定的是人大與其他國家機關之間的關系，是政體中的第二層含義（各機關之間的關系）。有學者認為在這一規范中，人大體現的是民主，其他國家機關體現的是集中（這些機關“分別處理屬于各自職權范圍的國家事務”是集中的表現），[8]也有學者對此持反對意見，認為“民主集中制中的民主與集中是不可分割的整體，即民主基礎上的集中和集中指導下的民主，兩者不是互相獨立的實體，而是作為一個實體，體現在人大制度中。”[9]筆者認為這一款主要體現了民主集中制原則中的“集中”，而不是“民主集中”，民主集中制中的“民主”體現在第2款而不是第3款中，即第2款體現的是民主，第3款體現的是集中。其中“集中”是西方國家所沒有的，是民主集中制與民主制的區別所在。但集中并不是體現在其他國家機關行使權力方面，而是體現在人大行使權力方面，人大“產生”行政機關、審判機關、檢察機關，是人大行使任免權的結果，人大“監督”行政機關、審判機關、檢察機關，這些機關對人大負責，是人大行使監督權的表現，當然，人大還通過行使立法權、決定權來規范和控制行政機關、審判機關、檢察機關。當所有國家機關都對一個機關負責，并受它監督時，這不是民主，而是集中。可見“人大和其他國家機關的關系”是我國與西方三權分立體制的區別所在，即在議會和人民的關系上，我國憲法和西方各國憲法都強調人民選舉議員組成議會行使國家權力，議員要對選民負責，受選民監督；但在議會和其他國家機關的關系上，我國憲法和西方各國憲法的規定出現了明顯差別，我國憲法強調議會的最高性，其他所有國家機關都在它之下，人大可以監督其他國家機關，其他國家機關不能監督人大。也就是說，從國家權力格局上看存在一個最高權力機關，其地位至高無上，其他國家機關不能與之平行，更不能超越其上，其他國家機關的地位相對于它都是從屬性的，這是權力高度集中的表現，“我們經過人民代表大會制統一和集中行使國家權力，就說明了我們的民主集中制”。[10]這是根據地早期的民主模式“一切權力歸農會”、“一切權力歸蘇維埃”的延伸――當然比那時嚴密了、細化了，這種嚴密和細化主要體現在分工上，即早期的民主政權更具有大民主的色彩，甚至是議行合一的。[11]而西方各國的憲法中不承認有一個不受其它機關制約的最高國家權力，最高權力不是集中在一個機關手中，而是分散在三個不同的機關手中，彼此互相制約，即使在實行議會至上的英國，議會也是可能被內閣解散的。

也許有人會反駁說，根據憲法第3條第2款的規定，最高權力機關也不是不受任何制約的，它要“對人民負責，受人民監督”。但人民不是一個國家機關，“受人民監督”不等于受國家機關監督，人民是分散的，人民作為一個整體很難行使權力。因此，“對人民負責，受人民監督”不具有分權的意義（分權發生在國家機關之間），只具有民主的意義。在操作層面上，人大代表主要是受選民監督，但人大代表受選民監督不等于人大受選民監督，選民可以罷免代表，但不能解散人大，也不能改變人大的決定（我國沒有公民復決制度）。由于我國縣以上（不包括縣）實行的是間接選舉，因此全國人大應受省級人大的監督，[12]但省級人大如何監督全國人大？即使所有省級人大同時對本級人大選舉產生的全國人大代表行使罷免權，它們也不能改變全國人大已經做出的決定，這仍然是對全國人大代表的監督，不等于對全國人大的監督，相反憲法明確規定全國人大常委會可以撤銷省級人大的規范性文件。[13]最高權力機關在理論上、在憲法規范上受人民監督，對人民負責，但這只是一個抽象的民主原則，需要有具體的制度和措施跟上，需要有與之相適應的政體設計，如果民意代表機關不受任何其它機關制約，只受所謂含混不清的民意監督，[14]這種排斥分權的政體模式就極易走向民主的反面，甚至可能顛覆人民民主的國體。

4、憲法第3條第2款和第3款完整地體現了民主集中制原則

筆者認為，民主集中制調整的主要是人大和政府的關系，而不是人大內部體制（合議制）和政府內部體制（集中制）的關系，也不是二者的簡單相加，不是人大實行民主制，政府實行集中制，二者的結合就是民主集中制，而是人大與政府的關系貫徹的是民主集中制。西方國家的憲法基本上也都規定議會實行合議制，政府實行首長制，但不能因此說明他們搞的是民主集中制，我們一再強調民主集中制是和三權分立對立的，至少也是有根本差別的，而不是相同或相似的。[15]議會實行合議制（民主），政府實行首長制（集中），是我們和西方國家相同的地方，而他們實行三權分立制，我們實行民主集中制，這是我們和他們不同的地方。具體表現在他們有三個最高機關，誰也不一定要服從誰，而是互相制約，遇到具體事件難免扯皮，但它對任何權力（包括民力）都有制約；而我們有一個最高權力機關（雖然在實踐中最高權力機關并不一定是全國人大），其它權力都要服從它，這樣的好處是可以避免互相扯皮，在具體事務的處理上可能產生高效率，越是緊急狀態等非常時期，其優越性越明顯，但在平常時期，從長遠看，、濫用權力、腐敗幾乎不可避免。

筆者認為，民主集中制體現在我國憲法第3條第2款和第3款中，第2款規定民選的代表組成人大體現的是民主，第3款規定人大與其他國家機關的關系體現的是集中，二者結合起來就是民主集中制。如果沒有第2款、只有第3款就是專制集中制（類似于獨裁），沒有第3款只有第2款就可能是完全民主制（類似于西方民主）。民主制強調民主與分權相結合，民主集中制強調民主與集權相結合――民主（選舉）產生一個最高權力機關，由它掌控國家全部最高權力，其他國家機關的權力都在它之下，都是次一級的權力，都對它負責，受它監督。如憲法第67條第（六）項規定全國人大常委會可以“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，但憲法中沒有任何條文規定國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院可以監督全國人大及其常委會；憲法第67條第（七）項規定全國人大常委會可以“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”，對于最高權力機關監督權、撤銷權的行使其他國家機關都沒有任何反制約的權力。西方國家的議會有權監督政府，但政府也有制約議會的措施，法院的違憲審查權更是一種對議會立法的牽制，在他們的權力模式中，是互相干涉，你可以干涉我，我也可以干涉你（當然干涉的范圍和手段都需依法），而我們的模式是我可以干涉你，你不能干涉我，我是一個最高權威，不可侵犯。這與“君權至上”其實有相通之處，即都存在一個最高權力，它擁有至高無上的權威；區別在于最高權力不是一個人，而是一群人，不是世襲的（或指定的），而是選舉的，因而具有民主性。[16]但這個民主產生的最高權力構建出來后，其運作是集中的，是集權而非分權的，這就是民主集中制。理論上它是民主的，但是是不受制約的民主，沒有制衡的民主；它來源于民主（如人民授權――這不同于君主制），但它一旦成立，就是高度集權的，是集中行使最高權力（這一點與君主制類似）。而任何權力如果不受制約都可能腐敗，都可能走向暴政；民主產生的權力如果沒有約束也可能腐敗，也可能走向暴政；作為民主代表的少數精英如果沒有制約就更可能腐敗，更可能走向暴政。因此這種只有民選基礎沒有分權布局的政體理論是有嚴重缺陷的，更何況這一有嚴重缺陷的理論在實踐中還沒有完全落實――只落實了“集中運行”，沒有落實“民選基礎”，等于政體的兩個層次（民選、分權）都沒有落實，因此也就很難反映民主的國體。我們設計政體時顯然沒有充分意識到沒有分權保障的民主是不可靠的民主，我們總是過于迷信民主的口號，但缺乏對民主實現途徑的深思熟慮，沒有意識到分權還是集權乃的點睛之筆。

5、憲法第3條第4款體現的主要是“集中”原則

該條款規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這確認的是國家權力的縱向關系――中央集權制，屬于國家結構形式的范疇。在中央和地方的關系中，地方體現民主，中央體現集中，“中央的統一領導”是中央對地方擁有領導權，“充分發揮地方的主動性、積極性”是調動地方的積極性，不是地方分權，在調動地方積極性時，中央是調動者，地方是被調動者。[17]而中央調動地方的積極性，甚至中央“給”地方一定的自，都不等于國家結構形式是中央與地方分權制，也不等于地方民主。如果認為只有給地方一定的權力才能“發揮地方的主動性、積極性”的話，那也是中央認為有必要，并由中央決定給或不給、給多還是給少、給這些還是給那些、現在給還是以后給、給這個地方還是給那個地方等等（授權）。是中央給而不是憲法給，如果是憲法給地方一定的自，則有分權的意義（中央不能單方面收回），如果給的多，給的重要，則可能確認的是聯邦制。但這一款對中央也是有約束的，中央應當甚至必須“充分發揮地方的主動性、積極性”，如果中央沒有“充分發揮地方的主動性、積極性”，而是對地方簡單生硬地發號施令，只是動用強制手段領導地方，就是中央違反憲法。要“充分發揮地方的主動性、積極性”是中央行使權力時必須遵守的，這是憲法對中央權力的原則約束，而不是憲法對地方的約束，也不是地方對中央的約束。那么中央怎樣才能“充分發揮地方的主動性、積極性”呢？一個基本的方法是權力下放，給地方自，這是調動地方積極性的最簡單有效的基本途徑。[18]憲法“國家機構”一章中第五節授予了地方人大和地方政府一定的權力，這些地方的權力是憲法授予的，是地方固有的權力，而不是中央為了調動地方積極性而“給”地方的，是中央不能侵犯、不能干涉、不能收回的（不是中央給的就不存在中央收回的問題），如不能將地方人大選舉產生地方行政首長的職權收歸中央改為由中央任命。除非修改憲法，修憲權屬于全國人大，[19]是中央的權力而不需征求地方的同意，但全國人大的代表來自各省、自治區、直轄市，因此全國人大代表2/3以上的多數通過，意味著大多數地方代表的同意。[20]憲法第3條第4款的規定意味著地方除了享有憲法規定的這些固有的權力外，中央還應給地方部分自――為了調動地方的積極性，只是給多給少，給這還是給那，由中央靈活掌握。因此憲法第3條第4款的規定總的來看體現的是集中制，是民主集中制中的集中方面。

這一款還需要解釋的是，“中央的統一領導”中的“領導”是什么意思？是所有中央國家機關對所有地方機關都有領導權么？從憲法有關具體規定來看，只有行政機關、檢察機關內部是領導與被領導的關系，表現在中央與地方的關系上，是中央行政機關（國務院）領導地方行政機關，[21]中央檢察機關（最高人民檢察院）領導地方檢察機關。[22]而在人大、法院系統內部則都是監督與被監督的關系，在中央與地方的關系上是中央的權力機關監督地方的權力機關，[23]中央的審判機關監督地方的審判機關。[24]那么這與中央“統一領導”的原則怎么銜接呢？筆者認為，這只能解釋為憲法第3條第4款確定的是中央和地方“國家機構”職權劃分的原則，而不是中央和地方的“國家機關”職權劃分的原則（該款的用語是“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循……”），它出現在總綱中，又放在第3條第4款，顯然是與國家機構的整體布局相關的，第3條第2、3款規定政權組織形式，第4款規定國家結構形式，前者是國家機構內部的橫向關系，后者是國家機構內部的縱向關系，都是框架性的建構，而不是某個具體系統內國家機關的上下分工。因此這里的“領導”應是廣義的，在此不能拘泥于行政機關內部的那種狹義的“領導”關系的解釋，而是有指引、引導之意，[25]包括行政機關內部上下級之間狹義的領導與被領導關系，也包括立法機關內部上下級之間監督與被監督的關系。

同時，第3條第4款既然規定的是一個框架性的縱向權力模式，其中的“中央的統一領導”就還應具有整體協調的功能，即各個地方發生矛盾時，中央有協調矛盾、作出處理的權力（不僅僅是協調矛盾，還應有權作出處理決定）；在各地方的某些措施不統一而又需要統一的領域，以及需要許多地方協同合作的領域，中央有權統一部署、統一領導的權力（中央也可以放手讓各地方自己通過協商達到統一）；此外，第3條第4款還有“權力剩余原則”的含義，即在憲法沒有明確規定屬于中央還是地方的權力領域，原則上其權力應屬于中央。

6、關于第3條的小結

總的來看，憲法第3條第1款規定了國家機構實行民主集中制，這是一個總的組織原則；第2款規定的主要是民主原則（人大和人民的關系），即政體中的第一層含義――國家機關如何產生；第3款規定的是國家權力的橫向分工（人大和其他國家機關的關系），體現的主要是集中原則，即政體中的第二層含義――國家機關彼此間的橫向關系；第2款和第3款結合起來體現的是民主集中制原則；第4款確定的是國家權力的縱向分工（中央和地方的關系），是集中制原則。

有學者認為憲法第3條“第1款從原則上規定了我們的國家機構”實行民主集中制，“其余三款的規定，正是從國家權力機關同全體人民的關系、國家權力機關同其他國家機關的關系、中央國家機關同地方各級國家機關的關系等三方面，集中體現了集體領導與分工負責相結合這個民主集中制的重要原則。”[26]筆者也認為，應將第3條作為一個整體來理解，既然該條第1款規定了民主集中制的總原則，其后的3款就都應視為與民主集中制的內容有關，但“有關”并不是完整體現，不是后3款都體現了民主集中制，而是第2款（議會與人民的關系）體現的是民主集中制中的民主，第3款體現了民主集中制中的橫向集中，第4款（中央集權）體現的是民主集中制中的縱向集中。第2款確定的議會與人民的關系、第4款確定的中央集權制都是許多國家、包括西方國家憲法中也有的，而這些國家都不認為、我們也不認為他們實行的是民主集中制。因此，民主集中制作為一種社會主義國家憲法特有的、與西方三權分立完全不同的國家權力組織原則，應該主要體現在議會與其他國家機關的關系上（第3條第3款），即議會至上、最高權力機關不受其他國家機關制約。

眾所周知，我國憲法規定的“議會至上”體制并沒有落實，現實中的最高權力并不在全國人大手中，但議會至上的理論為一個最高權力的存在提供了理論依據。憲法中規定最高權力機關的至高無上、不受任何機關制約的理論不能說完全沒有落實，沒有落實的是全國人大作為最高權力機關的地位，但國家存在一個最高的、不受制約的權力機關，集中行使國家的一切最高權力，具有全權性，這一精神是落實了的。這種肯定一個不受制度約束的最高權力存在，是我們的文化決定的，在此我們不僅需要在封建君主專制之后接受民主思想，而且需要在接受民主思想的同時接受分權觀念，否則民主就可能走向大民主，或者縱和取代。

三、民主集中制不是國家機關的“活動”原則

憲法第3條是把民主集中制作為國家機構的組織原則來規定的，這是否意味著它只能是國家政體的組織原則？它是否同時還有國家機關活動原則的意義呢？如有學者認為，在我國的國家機關中，除國家主席外，其他國家機關的活動原則都實行民主集中制；[27]也有學者強調并非所有國家機關都實行民主集中制原則，如國家主席、行政機關、軍事機關等國家機關就不實行該原則，民主集中制也不應該是人民法院的組織與活動原則，而只是人大和政府的活動原則；[28]亦有學者認為“憲法并不要求民主集中制適用于一切國家機關的內部組織和職權的行使”；“即使在國家機構體系中運用民主集中制，也并不是說民主集中制涉及了國家機構體系中的全部國家機關，比如，在人民代表大會與其他國家機關的關系上，憲法就沒有規定國家主席和中央軍事委員會與人民代表大會之間也適用上述民主集中制原則”。[29]筆者認為民主集中制是、且僅僅是國家政體的組織原則，體現在人民代表大會與其他所有國家機關的關系上，但不是具體的某國家機關內部的活動原則。某個具體的國家機關內部的活動原則要么是合議制，要么是首長制，而不太可能是民主集中制，不能把合議制或首長制等同于民主集中制。[30]

從建國后的幾部憲法來看，有學者認為根據《共同綱領》第15條[31]和在《人民政協共同綱領草案的特點》中的有關解釋，說明當時的民主集中制“不僅是政權機關之間的組織制度或者活動原則，還是政權機關內部的民主制度”，“民主集中制的關系主要是中央人民政府委員會和它的主席之間的關系”。1954年憲法一方面將民主集中制視為一項組織原則或者組織制度，它明確了人民-人民代表大會-“一府兩院”之間的關系，前兩者是民主的一面，后者是集中的一面；另一方面，民主集中制還是一項活動原則，或者領導制度，在人民代表大會和人民政府的上下級之間，實行下級服從上級、地方服從中央的制度。但在各國家機關內部是否以及如何實行民主集中制，1954年憲法留下了困惑。從條文的規定看，在國家機關內部也應當實行民主集中制，但如何實行民主集中制，是難以把握的問題。從1954年憲法的規定看，民主集中制在人民民主中的運用已經超出了政權組織形式本身，有滲透到各具體國家機關內部的傾向，并且，民主集中制的內涵也處于不確定中。”1975年憲法和1978年憲法中關于民主集中制的規定基本上與1954年憲法相同。[32]本文論述的只是現行憲法中的民主集中制原則，從現行憲法文本上看，在“國家機構”一章關于各國家機關的條文中都沒有民主集中制的規定。因此筆者認為在現行憲法中，民主集中制原則只是國家機構的組織原則，而不是各國家機關內部的活動原則。

1、人大及其常委會內部實行的是合議制而非民主集中制

憲法和《全國人大組織法》、《地方人大和地方政府組織法》中都沒有規定人大實行民主集中制原則，憲法第64條第2款規定的“法律和其他議案由全國人民代表大會以全體代表的過半數通過”、《全國人大組織法》第18條規定的“無記名投票方式或者舉手表決方式”、第31條規定的“過半數通過”、《地方人大和地方政府組織法》第24條規定的“以得票多的當選”等都是典型的合議制，是多數決方式，不能把民主中的多數決理解為民主集中制，否則民主集中制就成了全世界議會通用的模式。

在全國人大常委會制定的非基本法律中，有兩部法律對民主集中制做了明確規定，即《全國人大常委會議事規則》第2條：“全國人民代表大會常務委員會審議議案、決定問題，應當充分發揚民主，實行民主集中制的原則。”《監督法》第4條規定：“各級人民代表大會常務委員會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權。”這是把民主集中制作為人大常委會內部的“活動原則”加以規定的，但具體細究人大常委會怎么實行民主集中制原則，卻不了了之，往往還是把合議制當成了民主集中制，如把在人大內部經過充分討論、以少數服從多數的形式議決國家大事當作民主集中的過程，認為多數決是民主，也是集中，是“多數人作出的集中”。[33]筆者認為，這種“集中”是民主本身的一部分，從本質上說屬于民主的范疇而不屬于集中的范疇。民主不僅僅是討論問題，而且總是要形成決定，民主決定形成的方式就是多數決，如果把多數決理解為集中而不是民主，民主就只剩下討論問題了。我們許多人總是把民主片面地理解為廣開言路、充分發表意見（這屬于言論自由的范疇），而不認為是民主決定，一涉及民主決定（多數決），就認為這是集中。的確，民主作為“民”（或民之代表）做主的方式，包括大家“充分討論”和大家“集體決定”兩個環節，[34]沒有充分討論就做決定（投票）往往是不負責任的、盲目的、輕率的，也很容易縱；大家只能討論不能決定，決定由某個人（或某幾個人）權衡大家的意見后作出，則不是民主而是個人或少數精英做主，不是多數決而是個人決或少數決，是開明專制。但民主的主要含義是民有“做主”的權力，而不是只有咨詢、建議、說話、發表意見的權利，議員在議會中不僅有討論的權利，而且有表決的權利，因此才被認為是民主議事，而議會的討論、表決等程序是世界各國通用的，不能說西方議會的討論、表決等程序是民主制，我國人大的討論、表決等程序就是民主集中制。[35]議會立法前廣泛征求民意，甚至將法律草案交全民討論，也是許多國家立法普遍采用的共同做法，不能認為別國的這些做法體現的是民主，我們的這一做法體現的就是民主集中制。如時任委員長的曾指出：“必須正確處理充分發揚民主與在民主的基礎上實行集中的關系。民主集中制也是一切國家機關開展工作的基本原則。常委會制定任何法律，作出任何決定，都必須走群眾路線，廣泛聽取各地方、各部門和廣大人民群眾的意見，也都必須依照法定程序充分聽取常委會組成人員的意見。五年來，常委會十分注意表決前的協商過程，每一件法律案，有一半都要經過三審，有的還要經過四審、五審，才交付表決，做到尊重少數人的意見，又維護少數服從多數的原則。”《文物保護法》的修改，“在充分發揚民主的基礎上，實現了正確的集中……這是人民代表大會制度民主的一次生動實踐。”[36]這顯然是把民主程序（眾人討論、廣泛征求意見、多數決）當成了民主集中制。

2、國家主席制度中不包含民主集中制

根據我國憲法規定，國家主席作為國家機關包括主席和副主席，在國家主席這一制度中，不可能實行民主集中制，也不可能實行民主制或集中制。“國家主席是一個獨立的國家機構，不存在復雜的內部活動原則或者領導制度”，[37]主席和副主席之間不存在“合議”，也不存在領導和被領導的關系，憲法只是規定“副主席協助主席工作”，“副主席受主席的委托，可以代行主席的部分職權”（第82條），“主席缺位的時候，由副主席繼任主席的職位”（第84條）。如果一定要認定全國人民代表大會選舉產生國家主席體現了民主，那也屬于國家機關之間的關系這一政體問題――全國人大可以制約國家主席（選舉和罷免），國家主席無權制約全國人大，至于國家主席產生后行使權力的活動與民主集中制則沒有什么關系。美國總統實行的是首長制，但這是針對其政府首腦身份而言的，而不是針對其國家元首身份而言的，由于我國的國家主席不是政府首腦，因此不存在實行首長制的問題。我國國家主席的產生和職權行使同許多單一身份的國家元首（不兼任政府首腦）并無大的差別，不論是他們的元首還是我們的元首，其活動都不存在民主制或集中制或民主集中制的問題。

3、行政機關內部實行的是首長個人負責制而非民主集中制

有學者認為我國政府內部實行民主集中制，表現為憲法第86條的規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制。”第88條的規定：“總理領導國務院的工作。副總理、國務委員協助總理工作。總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議。總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。”第90條第1款的規定：“國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。”認為其中規定的首長制體現的是集中，而“總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議”、部長或主任“召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題”體現的是民主。

筆者認為，憲法第86規定的部分內容體現的并不是民主，而是對首長制的補充，是首長決策前的咨詢程序。總理“召集和主持”國務院常務會議和國務院全體會議并不等于要“服從”國務院常務會議和國務院全體會議，召集會議的目的是為了聽取各種意見，以便總理集思廣益后更好地決策。但問題是，《國務院組織法》第4條規定“國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定”，其中的“討論決定”該如何理解呢？從文字解釋看“討論決定權”應屬于“常務會議或全體會議”，即由兩會“討論”并由兩會“決定”。但從邏輯解釋、體系解釋的角度看，常務會議和全體會議對“重大問題”應只有討論權而沒有決定權，決定權屬于總理，這是總理負責制的基本含義，因此“討論決定”應理解為常務會議或全體會議“討論”后由總理“決定”。總理負責制是憲法規定的國務院的基本體制，“國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定”是《國務院組織法》的規定（憲法只規定“總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議”），作為全國人大制定的基本法律《國務院組織法》不能違背憲法。對于“重大問題”必須經“常務會議或全體會議”討論，這是要求首長通過聽取意見（避免個人考慮不周）再做決定，但仍然是個人決定。實際上各國的政府首腦在做重大決定前都不可能完全是憑個人主觀意志，一般都會征求意見，甚至征求意見的范圍不限于部長等政府成員（如我國的“國務院常務會議或全體會議”的成員），還可能征求專家學者、甚至廣大民眾的意見，但只要是首長個人最后拍板，就是個人負責制。美國總統、英國首相都可能這樣決策，但他們并不認為是在實行民主集中制，我們也不認為他們在實行民主集中制。因此憲法規定國務院內部實行的總理負責制是典型的個人負責制，是集中制，而不是民主集中制。

比較難以解釋的是部長負責制。憲法第90條第1款為什么不僅規定了部長或主任“召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議”，而且規定“討論決定本部門工作的重大問題”（不是由組織法而是由憲法規定）。這里的“討論決定”的主體是誰？是部長（主任）？還是部務會議或者委員會會議、委務會議？筆者認為，對此可以有兩種解釋，一是“討論決定”是連帶的，都屬于部長（主任）。但部長個人可以是決定的主體，卻很難成為討論的主體，因此應解釋為部長“組織”討論。第二種解釋是“討論決定”的主體不是部長（主任），而是“部務會議或者委員會會議、委務會議”，這些會議既討論又決定，而不是部長個人決定，因此是一種合議制。但這一解釋和憲法第86條規定的“各部、各委員會實行部長、主任負責制”明顯有矛盾，而且與總理負責制下常務會議或全體會議擁有“討論權”、總理擁有“決定權”也不一致。那么是否能解釋為作為首長制，部長負責制和總理負責制是有區別的（首長集權的程度不同），在部長負責制中，首長不僅沒有組閣權（副部長們是文官），而且沒有重大問題的決定權，只對本部門工作中的“非重大問題”可以不經集體討論而由首長個人決定，但這樣一來部長負責制就基本被掏空了，這樣的部長負責制是否還是首長負責制？或者是一種特殊的首長負責制？這些問題還值得進一步研究。筆者目前傾向于第一種解釋，即憲法第90條第1款規定的“國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題”，其中的第二句“召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議”的主體是部長（或主任），這應該沒有問題，而第三句“討論決定本部門工作的重大問題”的主體是部長（或主任）還是“部務會議或者委員會會議、委務會議”？即第三句的主體仍然是第一句確認的部長，還是變成了第二句中的“部務會議或者委員會會議、委務會議”？筆者認為應該是前者（雖然這樣解釋在文字上確實有些別扭）。

或許還有一種解釋，即對于“非重大問題”，首長（總理、部長等）可以直接決定而不需召開有關會議（“常務會議或全體會議”、“部務會議或者委員會會議、委務會議”等）討論；對于“重大問題”，則必須經以上會議討論，由會議以多數決的方式作出最后決定。這樣解釋似乎可以將憲法和《國務院組織法》的有關規定理順了，文字上、邏輯上都說得過去。但從體系解釋、目的解釋的角度看卻有很大問題，這顯然已經不是首長制而是一種不倫不類的制度，即在行政機關內部有兩套制度在輪流使用――在重大問題上實行合議制，在非重大問題上實行首長制，而什么是“重大”問題法律又沒有明確的標準，也很難定出明確的標準。這也不是民主集中制，在重大問題上實行合議制時，它就是民主制，而不是民主集中制；在非重大問題上實行首長制時，它就是集中制，也不是民主集中制。只能說它時而實行民主制，時而實行集中制，而不是二者結合起來就是民主集中制。更重要的是，如果決定是合議作出的，責任也就應該由集體承擔，不能集體的決定卻讓個人承擔責任，因此“重大問題集體討論決定”就意味著集體承擔責任，也就是基本沒人承擔責任；相形之下政府首長個人應當承擔責任的地方僅僅只是一些非重大問題，既然是非重大問題，那么追不追究責任也就不那么重要。這樣一來，極有可能會導致政府責任制的淡化，使議會對政府難以追究其責任，而行政機關是一個需要有人承擔責任的地方。

4、軍事機關內部實行的也是個人負責制而非民主集中制

現行憲法第93條規定“中央軍事委員會實行主席負責制”，這明確了軍事機關實行個人負責制，而不是民主集中制。軍事權的性質決定了軍隊需要高度集權，需要集中、統一的領導，軍隊不適宜搞民主制。軍隊的各級官長一般都不是由民主選舉產生，軍事行動也不可能經過士兵們充分討論后進行多數決。[38]

我國憲法第3條第3款規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”，其中沒有提到軍事機關，這是否說明軍事機關不由人民代表大會產生，可以不對它負責，不受它監督呢？如有學者認為“在人民代表大會與其他國家機關的關系上，憲法就沒有規定國家主席和中央軍事委員會與人民代表大會之間也適用上述民主集中制原則”，[39]筆者認為不能這樣解釋。因為憲法第62條第（六）項明確規定全國人大“選舉中央軍事委員會主席；根據中央軍事委員會主席的提名，決定中央軍事委員會其他組成人員的人選”，說明中央軍委是由全國人大產生的；憲法第67條第（六）項規定全國人大常委會監督的對象包括“中央軍事委員會”，[40]第63條規定全國人大有權罷免的對象包括“中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員”，說明全國人大常委會對中央軍委有監督權，全國人大對中央軍委的全體成員有罷免權；第94條規定：“中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。”說明中央軍委是要向全國人大及其常委會負責的（軍委主席是軍委首長，作為個人負責制的組織，軍委主席應視為軍委的代表）。至于憲法第94條只規定中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，沒有規定向人大匯報工作，[41]這也許是將來需要通過立法加以具體化的地方。值得注意的是，憲法第128條和第133條也沒有規定法院和檢察院向人大匯報工作而只規定它們對人大及其常委會“負責”，[42]法院和檢察院需向人大匯報工作是由《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》規定的，[43]可見憲法沒有規定向人大匯報工作并不等于就可以不向人大匯報工作，而是可以將這一問題交由法律作出規定。[44]

5、法院內部的審判委員會實行的是合議制而非民主集中制

在全國人大制定的基本法律中，《人民法院組織法》第11條第1款對民主集中制做了明確規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。”在這里“實行民主集中制”的是審判委員會還是各級人民法院？筆者認為應該是審判委員會，因為第11條是一個專門規定審判委員會的條款：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免。各級人民法院審判委員會會議由院長主持，本級人民檢察院檢察長可以列席。”該法中的其他條款中則沒有規定實行民主集中制，如第10條規定：“人民法院審判案件，實行合議制。”因此“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制”應理解為“各級人民法院中的審判委員會”實行民主集中制，而不是“各級人民法院”實行民主集中制。

最高人民法院的“最高人民法院審判委員會工作規則”（第9條）對此有更明確的規定：“審判委員會實行民主集中制。對議題應當展開充分討論。審判委員會的決定，必須獲得半數以上的委員同意方能通過。少數人的意見可以保留并記錄在卷。”最高人民法院2010年1月11日的《關于改革和完善人民法院審判委員會制度的實施意見》中的第16條進一步規定：“審判委員會討論案件實行民主集中制。審判委員會委員發表意見的順序，一般應當按照職級高的委員后發言的原則進行，主持人最后發表意見。”“審判委員會委員發表意見后，主持人應當歸納委員的意見，按多數意見擬出決議，付諸表決。審判委員會的決議應當按照全體委員二分之一以上多數意見作出。”這些規定說明審判委員會還是實行多數決，雖然“主持人應當歸納委員的意見，按多數意見擬出決議”，但主持人只有“擬出決議”的權力，沒有作出決議的權力，而且主持人“應當歸納委員的意見，按多數意見擬出決議”，而不是按照自己的意見或少數人的意見擬出決議，最后對該決議還要“付諸表決”，其“決議應當按照全體委員二分之一以上多數意見作出”。多數決之前的討論一般都是投票的鋪墊，對討論中發言的順序作出明確規定是為了防止職級高的委員左右局面，影響職級低的委員選擇，但這并不是民主集中制，而是合議制，“審判委員會實行民主集中制”實際上是“審判委員會實行合議制”。

因此民主集中制作為政體原則還是體現在法院與人大的關系中，而不是體現在法院內部的關系中。如憲法第62條第7項規定全國人大“選舉最高人民法院院長”，第67條第11項規定全國人大常委會有權“根據最高人民法院院長的提請，任免最高人民法院副院長、審判員、審判委員會委員和軍事法院院長”，第101條第2款規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”，第128條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”《人民法院組織法》第17條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”這些條文表明人大有權產生、監督、制約同級法院，法院無權產生、監督、制約人大，這正是我們和西方各國政體的不同之處，他們強調分權并互相制約，我們強調集權――單方面的監督和制約。在這種議會絕對至上的格局中，不僅司法機關無權制約人大（違憲審查難以建立），而且司法機關自身的獨立都難以保障。

6、檢察院內部的檢察委員會制是有條件的合議制而不是民主集中制

我國《人民檢察院組織法》第3條第2款規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。”該條款明確表明是“檢察委員會”實行民主集中制，而不是“檢察院”實行民主集中制。結合該條第1款規定的“檢察長統一領導檢察院的工作”，可以看出檢察長的地位在檢察委員會中不是普通的一票，而是享有與檢察委員會其他成員不平等的一票。但即使如此，也不能說檢察長的這種地位體現了民主集中制中的集中，因為“檢察長在重大問題上不同意多數人的決定”時，恰恰說明他不能集中多數人的意見，此時他也沒有像行政首長那樣的最后拍板權，權力并非“集中”在檢察長手里。在這種情況下享有最終決定權的是“本級人民代表大會常務委員會” （可以報請本級人民代表大會常務委員會決定），[45]而人大常委會的決定無疑是一個按合議制原則運行的決定。這其中涉及的已經不僅僅是檢察院內部的權力運作，而是涉及到了檢察院和人大常委會的關系，而涉及到人大與其他國家機關的關系時，民主集中制的原則就表現出來了，即權力機關之下的某個機關自己解決不了問題時，可以將此問題上交到權力機關決定，由于權力機關代表民意，所以它有權集中解決其它次級國家機關解決不了的問題，或它們上交的問題，或人大認為它們沒有解決好的問題，[46]這時人大就可能是在行使檢察權。把檢察權集中到人大來行使，國家機關之間的原有分工被打破了，這充分體現了人大權力的集中性、全權性。民主集中制的這種表現是出現在檢察院和人大的關系格局中，而不是在檢察院內部，在檢察院內部，檢察長在重大問題上同意多數人的意見并形成決定應該是常態，不同意是特例，因此在常態下，檢察委員會內部實行的應是有條件的合議制，而不是民主集中制。

（馬嶺，中國青年政治學院法律系教授）

注釋：

[1] 劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第66頁。

[2] 見“中國共產程”（中國共產黨第十八次全國代表大會部分修改，2012年11月14日通過）。

[3] 劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第70頁。

[4] 1954年憲法第2條第2款規定：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”1975年憲法第3條第2款規定：“各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”1978年憲法第3條第2款規定：“全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關，一律實行民主集中制。”

[5] 雖然事實上是將其作為國家機構總的組織原則和各國家機關內部的活動原則兩方面來理解的，其具體表現可參見劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第73-76頁。

[6] 劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第76頁。

[7] 當然在具體操作中是有區別的，如在選舉過程中是否允許競選，以及對競選的形式及范圍的限制等，對競選的限制包括不允許有西方選舉中的多黨制。

[8] 魏定仁：《憲法學》，北京大學出版社2001年，第453頁。

[36] 全國人大常委會辦公廳秘書一局編：《第九屆全國人民代表大會及其常務委員會大事記》，中國民主法制出版社2003年版，第701、694頁，轉引自劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第80頁。

[37] 劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第82頁。

[38] 我軍歷史上倡導并實行過“軍事民主”，對此是這樣論述的：“關于軍事民主，必須在練兵時實行官兵互教，兵兵互教；在作戰時，實行在火線上連隊開各種大、小會，在連隊首長指導下，發動士兵群眾討論如何攻克敵陣，如何完成戰斗任務。在連續幾天的戰斗中，此種會應開幾次。此項軍事民主，收到了極大效果。證明只有好處，沒有害處。”：“軍隊內部的民主運動”，《選集》第四卷，人民出版社1991年版，第1275頁。筆者認為，在連隊首長指導下的士兵討論是廣開言路，決定權還是在連首長手里，所以這仍然是首長制。

[39] 劉松山著：《運行中的憲法》，中國民主法制出版社2008年版，第77頁。

[40] 憲法第67條第（六）項規定：全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。

[41] 與之對照的是，憲法第92條規定：“國務院對全國人民代表大會負責并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”

[42] 憲法第128條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”第133條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”

[43] 該法第17條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”《人民檢察院組織法》第10條第1款規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。”

[44] 當然，法院和檢察院向人大匯報工作沒有憲法依據，只有法律依據，這本身也可以說明它是一個可以進行法律合憲審查的問題。《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》是1979年五屆全國人大通過的（1983年六屆全國人大常委會修改兩法時并沒有修正其中的第17條、第10條第1款），在此后公布的1982年憲法只規定法院和檢察院“對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責”而沒有規定“并報告工作”，應視為對《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》有關規定的否定，在此應以憲法為準而不是以《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》為準。由于憲法在后，兩院組織法在前，因此不存在法律細化憲法的問題。

[45] 但法律規定的是“可以報請”，不是應當或必須報請，“可以報請”意味著也可以不報請，如果不報請，那么怎么解決？似乎只有兩種可能，一是檢察長說服多數人同意他的意見，二是檢察長被說服同意多數人的意見。

民主集中制原則篇2

［關鍵詞］民主集中制羅坊會議

民主集中制是我們黨最根本的組織原則和組織制度。1927年6月，中國共產黨中央政治局會議通過《中國共產黨第三次修正決議案》，明確規定，“黨部的指導原則為民主集中制”。民主集中制執行之初，由于民主集中制理論尚不夠成熟，理解時有偏差，有時過分強調民主，有時則過分強調集中，比如1928年紅四軍七大上有人主張“自上而下”的民主，“極端民主”思潮泛濫，結果紅四軍遭受巨大損失。如何切實貫徹落實好民主集中制，使黨真正成熟起來，對我們黨是一個考驗。羅坊會議是1930年10月25日至30日紅一方面軍總前委和江西省行委在江西新余羅坊召開的聯席會議，會議的重要意義在于通過了《目前政治局勢與紅一方面軍及江西黨的任務的決議》（即“羅坊會議決議”）和“誘敵深入”的戰略方針。今天，對民主集中制原則發展完善過程進行認真研究，不難發現，羅坊會議在民主集中制原則形成和發展的偉大實踐過程中具有重要的歷史地位，是實施民主集中制原則最初的有益嘗試，這集中體現在“羅坊會議決議”和“誘敵深入”戰略方針的形成和實施過程中。

一、貫徹民主集中制原則與羅坊會議決議的形成

羅坊會議期間，李立三“左”傾冒險錯誤路線占據紅一方面軍統治地位，進攻中心城市和交通要道的思想仍占主流，但等同志在進攻中心城市的實踐中，認識到了紅軍在根據地進行游擊戰的長處以及進攻中心城市的不成熟。沒有權威，不能光講集中，只能靠民主說服。面對分歧，采取了原則性和靈活性相結合的方法，在大的方向上，服從中央的指示，在一些決議中都以攻占中心城市，爭取一省或數省首先勝利為目標，但在具體的行軍策略上，在民主爭論的過程中，他耐心等待，積極說服，采取“拖”和“迂回”的思想策略，積極爭取大多數人的支持。

1930年9月29日晚，中共中央長江局代表、長江局軍事負責人周以栗到達袁州（江西宜春），他帶來了中央給長江局《關于占領長沙的戰略與政策的指示》信，要求紅一、三軍團前委討論再度占領長沙問題，指示信的精神是要求攻打長沙，占領南昌、九江，為“會師武漢，飲馬長江”創造條件。面對“欽差大臣”前來說項，面臨的壓力最大、最重，他就戰爭的主動性、靈活性和計劃性等一系列問題作了全面闡述，中央的總方針我們軍隊必須堅決執行，但要具體問題具體分析，要靈活地選擇有利于我、不利于敵的戰略，長沙久攻不克，紅軍又缺乏攻堅條件，而現在吉安四周全部為紅色根據地，已成為孤城，攻打吉安，可穩操勝券，且可形成整個贛西南紅色根據地連成一片。正如后來他在《論持久戰》中所指出的，“行動自由是軍隊的命脈，失去了這種自由，軍隊就接近于被打敗或被消滅，……為此緣故，戰爭的雙方，都力爭主動、力避被動”。經過的耐心說服，在袁州會議上，經民主討論，周以栗同意了先攻取吉安的主張。

在占領吉安后，對紅軍的行軍方向問題的爭論再度升級。1930年10月17日，在峽江會議上，周以栗以長江局代表身份堅決要求按“立三路線”去攻打大城市，周以栗作為“欽差大臣”，有“尚方寶劍”在手，作了讓步，10月19日，決定北上進攻高安。10月21日，在新余羅坊召開了總前委和江西省行委聯席會議。會上發揮了高超的領導藝術，抓住主要矛盾，先說服周以栗，爾后由他去說服其他同志。通過袁州會議、峽江會議、羅坊會議的民主討論、爭論，紅一方面軍和江西地方黨組織達到了思想統一，通過了羅坊會議決議。彷徨、徘徊的紅一方面軍終于邁出了歷史性的一步，抵制了李立三“左”傾冒險錯誤，制訂了具體的工作路線。羅坊會議成為了一個團結對敵的會議，紅一方面軍和江西地方黨組織由原來的意見很不一致，最后達到一致或基本一致，從面避免了紅一方面軍內部的分裂，取得了統一認識。

二、貫徹民主集中制原則與“誘敵深入”戰略方針的制定

羅坊會議后期，集中討論了如何粉碎敵人進攻的戰略方針問題，面對強敵的進攻，究竟怎樣打擊和消滅敵人，戰場放在白區還是蘇區，領導內部出現了重大分歧。以為代表的一些同志認為，應以我之長攻敵之短，集中優勢兵力，殲滅敵人有生力量，主張方面軍東渡贛江，撒開兩手，誘敵深入，以打破敵人的“圍剿”。一部分熱衷于進攻敵人中心城市和交通要道的人認為，把敵人放進蘇區，會造成根據地人民生命財產的重大損失，會打爛壇壇罐罐和造成不好的政治影響，主張紅一、三軍團“夾江而陣”，一軍團在贛江以東，三軍團在贛江以西，主動向敵人進攻。

在民主討論過程中，江西省行委書記李文林、紅三軍團政治部主任袁國平等堅持認為不打南昌、會師武漢，違背了中央精神，斷送中國革命的前途，誘敵深入是保守主義，把敵人引入根據地，人民會遭殃。等認為，當前敵人數倍于我，氣勢洶洶殺來，只有避其鋒芒，撒開兩手，誘敵深入，才能置敵于死地，造成有利于我而不利于敵的態勢，以便我軍集中最大的優勢兵力各個殲滅敵人，取得戰爭的勝利。在耐心說服、積極引導下，大家暢所欲言，廣泛爭議，民主討論，開始不太同意誘敵深入的也轉變了看法，周以栗也同意了。后來回憶說：“為了消滅敵人，必須反對地方主義，在政治上以朱毛為旗幟，集中統一紅軍，一、三軍團不再分開。我這一票在當時是起了相當作用的一票，站在哪一方面，哪一方面就占優勢。”參加過李立三5月在上海主持召開的全國蘇維埃區域代表大會和紅軍代表會議的滕代遠也同意了的主張，少數服從多數，“誘敵深入”的戰略方針最終得以通過。

三、同志貫徹民主集中制原則的領導藝術

縱觀羅坊會議，參加會議的人主要有總前委書記，方面軍總司令，長江局代表周以栗，方面軍政治部主任楊岳彬，紅三軍團總指揮、政治委員滕代遠、政治部主任袁國平，紅四軍軍長、政治委員，江西省行委書記李文林、宣傳部長陳正人，江西省蘇維埃政府主席曾山等。會上有人旗幟鮮明贊同觀點，也有人拍桌子反對觀點，有人不吭氣。更何況分歧的對立面是當時黨內的一種錯誤傾向，有中央的精神依據，又有一定的群眾基礎。在這樣復雜的情況下，如何運用民主集中制原則，爭取大多數人的支持，達成在民主基礎上的集中統一，是一大考驗。研究這一會議過程，不難發現，將原則性、靈活性和策略性相結合，藝術地貫徹民主集中制原則，歸結起來，其表現有四點：

一是以理服人，積極引導。主張進攻南昌、九江的同志，除了組織上執行中央指示外，自身也帶有“左”傾思潮，而這種“左”傾思潮又來自于對主客觀形勢的錯誤估量，同它的形成一樣，它的糾正也需要一個過程；況且在1930年9月中旬至10中旬之間，黨中央對此還沒有作出糾正，軍對紅一方面軍的大規模“圍剿"形式還不十分明朗。因此，這些同志是很難認識到自己的意見是錯誤的。在這種情況下，沒有急于求成，將自己的決定強加于人，而是耐心等待，積極引導。他一方面廣泛地開展談話，說明不宜進攻南昌、九江的道理，另一方面組織與會者反復分析形勢和進攻與退卻的利弊。這兩個方面起到了兩個作用：一是啟發同志們正確認識形勢，從形勢的角度去認識應采取的正確方針；二是等待敵人大規模“圍剿”跡象明朗，使同志們認識到敵情的嚴重性，自覺放棄錯誤意見，接受正確意見。

二是堅持原則，適當妥協。當時分歧的焦點表現在打與不打南昌，而主張打的同志以執行黨中央命令為由，堅持己見。對此，以不說不打為妥協，以拖住不打堅持原則。這在羅坊會議決議形成中體現得很明顯。當時，有些同志批評不執行李立三中央的指示，故羅坊會議決議文的措辭就顯得很微妙，似乎有李立三中央的一些“左”傾言詞，但又有改動，明顯在批評李立三中央的一些錯誤，闡述正確的路線、任務，言詞又并不刺眼。

三是分歧問題，適時提出。誘敵深入方針，不僅與當時中央的軍事戰略相違背，而且也與當時人們的觀念格格不入，如果一下子端出來，不僅難于被人接受，而且對立會更嚴重。并沒有急于端出“誘敵深入”這四個字，而是以蘇區反“圍剿”更有利的道理，引導大家認識戰略退卻的必要性和重要性。在lO月26日形成羅坊會議決議時，也沒有強調寫進“誘敵深入”，而只是作實際的工作布置，直到10月30日敵人已逼近高安、上高、袁州，紅一、紅三軍團若不退入蘇區，就必在袁水流域貿然就敵時，總前委才在小范圍會議上通過誘敵深入的決定。

四是抓住關鍵，迎刃而解。當時，中央政治局長江局派到方面軍的代表周以栗，是個舉足輕重的人物。他開始時不贊成的意見，耐心地做他的工作，終于取得他的支持，再以他的特殊身份的影響力，去做紅三軍團總指揮的工作，又由在紅三軍團的影響力，去做其他同志的工作，這樣，整個問題也就解決了。后來回憶說，“作為三軍團軍團長的堅決執行了總前委決定，堅持了在民主基礎上的高度集中，下級服從上級，指出軍人以服從命令為天職，有意見保留，或到江東去討論，但不能妨礙行動，更不能一、三軍團分家”。11月5日，紅三軍團全體將士浩浩蕩蕩地渡過了贛江，投入到實施“誘敵深入”的偉大戰略方針中去，為實現第一次反“圍剿”戰役的勝利起到了中流砥柱的作用。

參考文獻：

民主集中制原則篇3

敬愛的黨組織:

每一個政黨都要采取一定在形式把它的成員組織起來，以完成政黨的歷史使命和各個時期的具體目標與任務，這就形成了政黨的組織原則。中國共產黨的組織原則是民主集中制，這既是黨的根本組織原則和領導制度，也是群眾路線在黨的生活中的運用。

民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合，是我們黨科學性的體現，已被歷史和現實證明，是科學合理的、有效的制度。而歷史的經驗同樣證明如果共產黨不堅持民主集中制原則，它必定會走許多彎路，更嚴重地說，可能會導致一個政權的倒塌，一個政黨的興衰成敗。我們的“老大哥”蘇聯的慘痛教訓可謂是前車之鑒。列寧領導期間，蘇聯共產黨堅持貫徹民主集中制原則，蘇聯在列寧的領導下穩步前進，即使被帝國主義的圍追堵截，沙俄滅亡后的百廢待興下，蘇聯的綜合國力還是穩步前進，全國人民萬眾一心，既贏得了蘇聯第一次衛國戰爭的勝利；斯大林領導期間，蘇聯共產黨在民主集中制的貫徹執行中就打了折扣，堅持集中制，但拋棄了民主制。全國上下唯斯大林是瞻，個人崇拜在全國蔓延。雖然這個時期蘇聯也取得了巨大成就，但我們不得不承認，蘇聯也走了許多彎路，“大清洗運動”，高度集中的經濟發展模式等等，都為蘇聯的解體植入禍根。雖然蘇聯后幾任的領導人做過諸多改革，但直至蘇聯最后一任總統———戈爾巴喬夫，仍然沒能把黨的根本組織原則改正過來。戈爾巴喬夫在其任上大力推行民主制，而放松集中制的建設，最后蘇聯在戈爾巴喬夫的民主下走向走崩瓦解。

在我國的黨史上也存在民主集中制問題上的失敗教訓，在新民主主義革命初期，陳獨秀、王明、張國燾在推行錯誤路線的同時，都是違反黨的民主集中制原則的。他們在黨內大搞封建家長制、個人**，給中國革命帶來了嚴重的損失。從遵義會議到新中國成立的最初幾年，黨中央和毛澤東同志認真總結歷史的經驗教訓，較好地支持民主集中制原則，保證了新民主主義革命和社會主義革命的勝利。但從20世紀50年代末期起，黨的民主集中制遭到嚴重破壞，使黨和國家陷入巨大災難中。黨的十屆三中全會以來，中國共產黨又花大力氣正本清源，撥亂反正，在恢復和建立健全民主集中制方面做了大量工作，使黨內政治生活日益正常，為不斷開創社會主義現代化新局面提供了組織上的保證。

諸多歷史經驗教訓告訴我們必須全面堅持民主集中制原則不動搖，它關系我們黨的生死存亡，關系我們黨在中國的執政地位的鞏固，因此民主集中制原則是我們必須得毫無折扣地執行的重要原則。

民主集中制原則篇4

關鍵詞：民主集中制；十六大；盂什雛克；布爾什維克

中圖分類號：D26　文獻標識碼：A　文章編號：1007―5194(2010)06―0041―05

民主集中制是黨的組織原則和根本領導制度，在黨的建設中具有舉足輕重的地位，因此一直受到學術界的關注。十六大以來，學界在民主集中制研究方面取得了諸多成果，本文擬對其中重要問題進行綜述，由此推動研究的進一步深入。

一、民主集中制的形成與發展

關于民主集中制的起源，學界的分歧主要集中在馬克思、恩格斯是否將民主集中制作為無產階級政黨的組織原則。尉松明認為馬克思、恩格斯盡管沒有明確使用“民主集中制”概念，但已初步提出了民主集中制原則的基本思想。辛向陽認為在總結巴黎公社的經驗教訓過程中，馬克思、恩格斯還“豐富和完善”了他們提出的民主集中制思想。但是多數學者認為民主集中制源自俄國革命。馬克思、恩格斯并沒有民主集中制思想，將民主集中制思想說成源于馬克思、恩格斯是“蘇共馬列研究院的專家們，把馬克思、恩格斯所談的無產階級政黨內部的民主制同列寧的民主集中制混為一談了。”是“把后人的理解附加在馬克思頭上”。

在民主集中制原則形成于俄國革命實踐的諸多細節問題上，學界的意見并不統一。首先關于民主集中制概念的首創者問題。傳統觀點認為列寧是提出“民主集中制”的第一人。至于具體時間，多數人認為是1905年12月，即列寧在主持召開的布爾什維克塔墨爾福斯代表會議通過的《黨的改組》決議中，提出了民主集中制概念。但也有人認為是1906年3月，即列寧在《提交俄國社會民主工黨統一代表大會的策略提綱》中提出了民主集中制概念。管懷倫認為，孟什維克才是民主集中制概念的首創者。具體時間為1905年11月20日召開的孟什維克第二次代表會議，1915年12月召開的塔墨爾福斯代表大會(主要代表是布爾什維克代表，但包括一名孟什維克的正式代表)確認了孟什維克的提議。1906年4月召開了俄國社會民主工黨第四次(統一)代表大會，將“民主集中制”載入，成為統一起來的俄國社會民主工黨一致公認的組織原則。

其次，管懷倫認為在民主集中制原則發展過程中，曾經有兩個版本的民主集中制。即孟什維克的民主集中制和布爾什維克的民主集中制。前者的主要內容是選舉制、任期制、報告制、撤換制和權力分配制。后者的內容包括選舉制度，強調黨的委員會的核心地位，加強和鞏固中央委員會的領導地位。后來，隨著布爾什維克領導的俄國革命的勝利，布爾什維克版本的民主集中制成了“深刻影響世界歷史進程”的民主集中制版本。

再次，列寧的民主集中制思想是否經歷了從“集中制”到“民主集中制”的轉變過程。一些學者認為列寧在1899年《我們的當前任務》一文中，首次提出“集中制”的概念和思想，認為應該建立一個“統一的因而也是集中制的黨”。1904年的《進一步，退兩步》也強調黨“需要盡可能的集中”。但是列寧的主張遭到黨內外的批評和質疑，“正是在對民主和集中的各種辯論和斗爭中，列寧吸收了黨內外的各種意見，最終確立了無產階級政黨的民主集中制原則。””。但是也有學者否定列寧的建黨原則曾經歷從“集中制”到“民主集中制”的轉變，因為“列寧的民主集中制思想是一貫的，只是根據不同的歷史條件，在民主與集中兩個層面而強調的重點不同罷了。”

多數學者認為列寧的民主集中制思想經歷了一個不斷完善和理論升華的過程。張榮臣認為俄國社會民主工黨“四大”將民主集中制原則寫進時，“列寧和黨只是提出了這一原則，并沒有具體系統闡述它的內容。”直到1918年3月，在《民主集中制與無政府主義思想根本對立的》一文中，列寧才從組織原則角度闡述了民主集中制的基本含義。1919年共產國際成立后，又才具體規定了民主集中制的基本原則并對民主集中制做了進一步的解釋。

二、民主集中制的實質

事物的實質，就是事物的本質規定性。民主集中制的實質，是民主集中制研究中爭論最多的一個問題。學界原本有四種觀點：第一種觀點認為民主集中制的實質是集中制。第二種觀點認為民主集中制的實質是集中制與民主制的結合。第三種觀點認為民主集中制的實質是民主制。第四種觀點認為民主集中制的實質是少數服從多數。

近年來，學界仍在繼續深入探討民主集中制的實質問題，并提出了一些新看法。劉松山認為學界之所以在民主集中制實質問題上有爭論，是因為在不同的“系統”或者“語境”中，民主集中制有不同的實質：在同一系統中，民主集中制的實質就是民主制。但是在不同系統中，民主集中制的“民主”與“集中”的關系就具有很大的不確定性，導致我們很難清楚地認知民主集中制的實質。許耀桐認為必須從發展的角度看待民主集中制的實質。他認為列寧的民主集中制實際上是從民主制和集中制派生出來的，是民主制和集中制的結合。在革命斗爭時期，集中制起決定作用，因此民主集中制的實質只能是集中制。當革命勝利以后，它是一種其中的民主制大于其中的集中制并將最終完全復歸于民主制的形態。因此，民主集中制的實質必須歸于民主制，必然是民主制。

肖典和根據列寧對民主集中制的論述，認為民主集中制的內涵主要包括黨必須成為集中統一的黨。黨必須實行廣泛的定期的自下而上的選舉制度。黨內要實行少數服從多數，但又必須保障少數人的權利。每個黨組織有一定的自治權，對于地方性問題，有自由的決定之權利。黨的代表大會、代表會議以及黨的領導機關的公開會議要成為一種制度等。由于上述內容絕大多數涉及政治民主，因此他認為民主集中制的實質是用政治上的充分民主實現組織上的內在集中和外在統一。

張慕良認為民主集中制的實質是管理。他認為，政黨和國家一樣，在成立之時必須確定要采取什么樣的政體，即政治體制。必須確定國家要采取什么樣的結構形式，即組織制度。俄國社會民主工黨成立之時，黨內一致同意采取民主制作為政治體制。但是在確定組織制度時，列寧主張采取集權型的結構形式，而猶太工人組織和孟什維克則主張采取分權的結構形式。具體而言，列寧主張的兩種管理制度是民主制和集中制，用來管理黨的政治組織體制就是民主集中制。猶太工人組織主張的兩種管理制度是民主制和聯邦制，用來管理黨的政治組織體制就是民主聯邦制。孟什維克主張的兩種管理制度是民主制和自治制，用來管理黨的政治組織體制就是民主自治制。因此，民主集中制的實質就是管理，是通過民主制和集中制這兩種管理制度對黨進行管理的政治組織體制，是對黨的上級機關和下級機關進行有效管理的根本制度。

張濤認為作為黨的組織原則的民主集中制，其實質是決策須民主，執行須集中，是民主基礎上的決策，集中基礎上的執行。因為列寧的民主集中制是集中制和民主制相結合，其內容包括集中制和民主制兩方面。民主集中制是通過集中制和民主制的分別實行而得到實現的。因為民主和集中是履行無產階級政黨組織系統職能最合適的途徑。作為一個政黨的組織系統，它需要為執政提供具備體制性質的組織結構，這個組織結構應該可以履行兩種職能：一是動員支持，二是執行政策。動員支持要依靠民主制度實現對共同目標的認同，實現正確的決策。而執行政策，則要依靠集中，或者說組織的水平，通過建構結構分化的層級組織，通過個人服從組織，絕對服從黨代表大會的原則，實現一致行動的能力。

三、民主、集中之間的關系

在貫徹執行民主集中制原則的過程中，正確理解和處理民主、集中之間的關系具有十分重要的意義。因此在民主集中制研究中，民主與集中的關系一直被學界關注，傳統觀點認為民主與集中是辯證的統一。近年來，學界在民主與集中的關系上提出了一些新看法、新觀點。

首先，針對民主、集中互為條件的觀點，有學者提出，沒有民主，就沒有集中。沒有集中，也就沒有民主的認知是有嚴格的語境限制的。突破了特定的限制，此說就難以成立。比如，具有幾千年封建歷史的舊中國，從未出現過民主，但卻始終存在著集中制，專制的集中制。而美國不實行集中制而實行聯邦制，但它卻有民主制。同時，從概念上看，民主屬于權力歸屬問題，即權力屬于多數人。與其相對立的是一個人的統治或少數人的統治。集中指的是權力的結構問題，即權力如何分布的問題，與集中相對立的足分散。從概念上看民主與集中也不屬于同一層面。根本就無所謂對立統一、互為條件關系。從政黨實際活動角度，民主與集中也不處于同一層面，兩者之“辯證”關系仍然難以成立。具體而言，在黨內關系層面，民主是其最本質的屬性和要求，其對置面是意志的專斷和可能出現的專權。在黨內結構層面，集中是基本要求，其對置面是分散主義或無政府主義。在政黨活動層面，行動一致是最根本的要求，其對置面是各自為政、各行其是。

其次，從民主集中制的本意來看，將民主集中制視為民主和集中的有機集合、對立統一的看法貌似有理，實則根本不對。因為民主集中制在俄文的原意是“民主的集中制”，只是在翻譯成中文時變成了“民主集中制”。其內涵根本不是“民主(制)”和“集中(制)”。從“民主的集中制”的“內在結構”看，它是由“民主的”這一屬性與“集中(制)”這一實體構成的。就是說，“民主的”與“集中(制)”的關系既不是兩個實體的關系，也不是一個實體的兩個“側面”的關系，而是“屬性”與“實體”的關系。因此，根本就不能從對立統一的角度理解民主與集中的關系。

再次，近年來，隨著黨內民主建設逐漸受到關注，一些學者開始關注黨內民主與民主集中制的關系。王春英認為，盡管黨內民主和民主集中制隸屬不同的概念范疇，但二者關系緊密：黨內民主是民主集中制的政治前提和基礎，決定和指導著民主集中制的方向。而民主集中制則是作為政治原則的黨內民主在組織原則和組織制度上的體現和保證。武三中認為，黨內民主與民主集中制既有區別也有聯系。其區別表現在：黨內民主與民主集中制是兩種性質不同的范疇。黨內民主表明黨的民主性質，屬于政治范疇。民主集中制是組織原則，屬于組織范疇。民主屬于政治上層建筑，是由社會生產關系和經濟關系決定的。民主集中制是組織原則，是由政治任務和政治原則決定的，并為政治任務和政治原則服務的。黨內民主與民主集中制的聯系表現在：黨內民主是民主集中制的政治基礎和政治前提。民主集中制是黨內民主在組織原則上的體現和根本保證。

四、民主集中制在實踐中發生變異的原因及解決路徑

作為黨的組織原則和領導制度，無論將民主集中制理解為“民主的集中制”還是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，我們都發現民主集中制原則在貫徹中發生了一些變異。王建社發現，民主集中制在貫徹過程中存在著程序型民主、利益型民主、代言型民主、無能型民主等四種“民主虛泛”現象”。而苗佳瑛則認為民主集中制在貫徹過程中存在一些潛規則，包括“讓我負責，就要由我說了算”。“說你行，你就行，不行也行”。選舉中“名義上的提名，實際上的指定”等”，

至于民主集中制執行過程中為何發生變異，特別是為何出現民主集中制向權力集中制轉變的現象，學界主要從以下幾個方面進行原因分析：

首先，理論本身的原因。對于民主集中制實踐過程中發生的變異，一般認為是因為執行者違背了民主集中制原則，而不是民主集中制原則本身的問題。但是湯閩軒卻認為，實踐可能會在短時間偏離理論，但不會總是偏離指導它的理論“’。因此我們應該思考理論本身存在的問題。王新喜認為，民主集中制發生變異，甚至異化為權力集中制的理論根源包括如下原因：民主與的理論存在嚴重缺陷，導致在實踐中嚴重地侵害了人民群眾的民利，破壞了社會主義民主政治建設。在民主集中制的理論中，割裂了民主與集中的整體聯系，用集中指導民主、代替民主，而民主只是對集中合法性的認可，這就為民主集中制異化為權力集中制提供了理論依據。

其次，制度方面的原因。很多學者將制度視為變異的根本原因。林尚立認為在中國共產黨執政以后，民主集中制沒有真正起到應有的效用，主要是民主集中制原則沒有及時從黨的紀律性的民主集中制轉化為制度性的民主集中制，從黨組織的民主集中制轉向國家制度的民主集中制。而這種制度轉化之所以不成功，則是“由于實際的努力僅僅聚焦在民主與集中在組織和行動層面上的辯證統一，而使最后的結構只能在原則上解決問題，不能在制度上解決問題。”因此民主集中制的政治產品僅有基本原則和政治生活形態。這兩個缺乏必要操作機制和制度建構的政治產品顯然難以發揮實質性的效用。而王新喜則認為“議行合一”制度對民主集中制異化為權力集中制起到了決定性的作用。因為從邏輯上分析，“議行合一”與民主集中制是悖論，前者的趨勢是權力集中，后者的本質是民主，民主天然地反對權力集中。

再次，思想觀念方面的原因。受傳統社會的影響以及整個國家民主政治生活發展不健全、不成熟的影響，導致黨員干部民主意識和民主習慣匱乏，民主集中制的執行主體缺乏內在的積極性和主動性。同時，“官本位”思想也在左右著一些黨員干部。他們在執行民主集中制時喜歡“群眾民主，領導集中”，在重大問題決策時，總想一個人說了算。惟恐一旦民主，就沒有了權威，自己就不像一個官。

針對民主集中制原則在實踐中存在的問題，很多學者都提出了自己的解決思路，歸納起來主要內容包括如下：首先，擴大黨內民主，用民主平衡權力。王建社認為堅持和完善民主集中制，關鍵在于擴大黨內民主，以民主平衡權力。其次，用制度方法來實施和發展民主集中制。對于民主集中制來說，制度方法是指要分析某一事物或某一行為的制度性質。要掌握事物真相，從實際出發，以事實為依據進行分析推斷。要由黨的權力機關或授權黨的一定機構作出制度上的判斷。要在此基礎上建立、調整或改革創新民主集中制的制度規則。再次，加強民主集中制的機制建設。裴澤慶從黨內決策的角度提出民主集中制要有效運行，必須不斷優化黨代表大會、全委會或常委會、書記及副書記等三個層級的決策集體的產生方式。必須為少數服從多數提供技術保障，即細化多數規則，規范決策程序。同時在協商民主的基礎上，保護少數人的合法權利。復次，加強監督、特別是對“一把手”的監督。制定有利于班子成員發揚民主、行使權利的制度安排，適度分權、合理分權，防止權力過分集中。最后，以“責任制”來保證黨組織在民主集中制方面的貫徹。景亞新認為，在黨規黨紀中，應該明確規定黨組織的領導者不按民主集中制原則辦事，獨斷專行，應受到什么樣的處分。只有在責任制上下工夫，才能真正見成效。

五、簡單的評述

民主集中制原則篇5

1997年，***同志在十五大報告中深刻闡述了在改革開放和發展社會主義市場經濟的條件下堅持和健全民主集中制的必要性和重要性，提出了完善和發展民主集中制的四項要求，即：要進一步發揚民主，保障黨員的民主權利，疏通和拓寬黨內民主渠道，充分發揮全黨的積極性和創造性；要維護中央權威，在思想上、政治上同中央保持一致，保證黨的路線和中央決策順利貫徹執行；要完善黨的代表大會制度，健全各級黨委集體領導和個人分工負責相結合的制度，更好地發揮地方黨委在同級各種組織中的核心領導作用。民主集中制在高度民主的基礎上實行高度集中的制度，民主是集中指導下的民主，在集中的前提下發揚民主，所以民主集中制的重點在集中制。是無產階級政黨、社會主義國家機關和人民團體的根本的組織原則。它規定了領導和群眾、上級和下級、部分和整體、組織和個人的正確關系，是勝利推進革命和建設事業的重要保證。

無產階級政黨和社會主義國家機構的根本組織原則和領導制度，它的基本含義是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。在民主集中制中，民主與集中是辯證統一的關系，民主是集中的前提和基礎，集中是民主的指導和結果。對無產階級政黨來說，民主集中制既是黨的根本組織原則，也是群眾路線在黨的生活中的具體運用。堅持民主集中制的基本要求與目標，就是要在黨內努力造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。通過發展黨內民主，積極推動人民民主的發展。對我國社會主義國家機構來說，民主集中制主要表現為全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；國家行政、審判、檢察機關都由人民代表大會選舉產生，對它負責，受它監督；中央和地方國家機構職權的劃分，遵循在中央統一領導和國家法制統一的前提下，充分發揮地方積極性和主動性的原則。在新的歷史條件下堅持和完善民主集中制是黨和國家生活的內在要求，堅持民主集中制，必須把堅持黨的領導同發揚人民民主、嚴格依法辦事、尊重客觀規律有機統一起來，進一步完善黨和國家的領導制度和工作制度，防止和克服違反民主集中制原則的個人獨斷專行和軟弱渙散現象。歷史和現實表明，我們黨不僅長期堅持了民主集中制原則，而且以馬克思主義與時俱進的精神，創造性地發展了民主集中制的理論和實踐，運用民主集中制原則制定了正確規范黨的政治生活、處理黨內關系的基本準則和具體制度，形成了我們黨在組織建設上的鮮明特征和強大優勢。在新中國成立、黨在全國執政以后，又通過憲法把這種科學合理的制度運用于國家政權建設，在國家機構中實行民主集中制原則，形成了有中國特色的社會主義政治制度。

民主集中制原則篇6

敬愛的黨組織:

每一個政黨都要采取一定在形式把它的成員組織起來,以完成政黨的歷史使命和各個時期的具體目標與任務,這就形成了政黨的組織原則。中國共產黨的組織原則是民主集中制,這既是黨的根本組織原則和領導制度,也是群眾路線在黨的生活中的運用。

民主集中制是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合,是我們黨科學性的體現,已被歷史和現實證明,是科學合理的、有效的制度。而歷史的經驗同樣證明如果中國共產黨不堅持民主集中制原則,它必定會走許多彎路,更嚴重地說,可能會導致一個政權的倒塌,一個政黨的興衰成敗。我們的“老大哥”蘇聯的慘痛教訓可謂是前車之鑒。列寧領導期間,蘇聯堅持貫徹民主集中制原則,蘇聯在列寧的領導下穩步前進,即使被帝國主義的圍追堵截,沙俄滅亡后的百廢待興下,蘇聯的綜合國力還是穩步前進,全國人民萬眾一心,既贏得了蘇聯第一次衛國戰爭的勝利;斯大林領導期間,蘇聯在民主集中制的貫徹執行中就打了折扣,拋棄了民主制。全國上下唯斯大林是瞻,個人崇拜在全國蔓延。雖然這個時期蘇聯也取得了巨大成就,但我們不得不承認,蘇聯也走了許多彎路,“大清洗運動”,高度集中的經濟發展模式等等,都為蘇聯的解體植入禍根。雖然蘇聯后幾任的領導人做過諸多改革,但直至蘇聯最后一任總統———戈爾巴喬夫,仍然沒能把黨的根本組織原則改正過來。戈爾巴喬夫在其任上大力推行民主制,而放松集中制的建設,最后蘇聯在戈爾巴喬夫的民主下走向走崩瓦解。

在我國的黨史上也存在民主集中制問題上的失敗教訓,在新民主主義革命初期,陳獨秀、王明、在推行錯誤路線的同時,都是違的民主集中制原則的。他們在黨內大搞封建家長制、個人專制,給中國革命帶來了嚴重的損失。從遵義會議到新中國成立的最初幾年,黨中央和同志認真總結歷史的經驗教訓,較好地支持民主集中制原則,保證了新民主主義革命和社會主義革命的勝利。但從20世紀50年代末期起,黨的民主集中制遭到嚴重破壞,使黨和國家陷入巨大災難中。黨的十屆在三中全會以來,中國共產黨又花大力氣正本清源,撥亂反正,在恢復和建立健全民主集中制方面做了大量工作,使黨內政治生活日益正常,為不斷開創社會主義現代化新局面提供了組織上的保證。

諸多歷史經驗教訓告訴我們必須全面堅持民主集中制原則不動搖,它關系我們黨的生死存亡,關系我們黨在中國的執政地位的鞏固,因此民主集中制原則是我們必須得毫無折扣地執行的重要原則。

民主集中制原則篇7

國有企業貫徹執行民主集中制的探討民主集中制是黨和國家的根本組織和領導制度。在社會主義市場經濟體制的新形勢下，認真貫徹執行民主集中制的組織原則，對于國有企業來說，更具有特殊的意義。筆者認為，當前國有企業貫徹執行民主集中制，需要強化以下四個方面：

一是統一思想，提高對企業實行民主集中制重要性的認識。江澤民同志把堅持黨的民主集中制概括為“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”。這四句話，體現了民主集中制原則的基本精神和基本原則，是我們黨民主集中制理論和實踐的一個新發展。貫徹執行民主集中制的好與差，在一定程度上取決于領導者的思想認識水平。實踐表明，國有企業的領導者對堅持和健全民主集中制的重要性認識程度越高，貫徹執行民主集中制的自覺性就越高，企業就能更好地發展。雖然企業法規定企業實行總經理（廠長）負責制，但在領導制度、組織制度方面必須貫徹民主集中制的原則。集體領導是黨委領導在組織上的最高原則。重大問題由集體討論和決定，是民主集中制原則在黨委領導活動中的重要體現。政務會、辦公會、黨政聯席會等，都是為經營者集團裁定的科學民主決策程序。重大問題的決策，雖然不像黨委會那樣采取少數服從多數的表決方式，但應防止個人說了算。領導班子成員都要明確，凡屬有關政策的大事和關系全局的“三重一大”問題，一定要經過充分醞釀，民主討論，最后由會議集體研究決定，達到科學民主決策，避免決策的失誤。那種把貫徹民主集中制原則與實行總經理（廠長）負責制對立的看法，不論從理論上，還是實踐上，都是不對的、有害的。

二是加強制度建設。這是貫徹執行民主集中制的根本保證。企業要貫徹執行好民主集中制，干部素質再好，離開健全的制度、規范也是不行的。一要堅持和完善集體領導與個人分工負責相結合的管理制度。總經理（廠長）負責制決不是總經理（廠長）一人說了算，而是泛指企業經營者集團。要維護和鞏固總經理（廠長）負責制，貫徹落實好民主集中制的原則，必須用制度明確企業重大問題集體討論決策的方式。集體決策一般通過辦公會、政務會、黨政聯席會、黨委會和職工代表大會等方式進行。二要建立黨委參與企業重大問題決策的制度。在國有企業中，黨委依然處于管理工作的“核心”地位。黨的十六大明確指出，企業黨組織要參與企業重大問題的決策，這就為企業黨委在參與重大問題的決策過程中，如何發揮政治核心作用指明了方向。實踐證明：光有總經理（廠長）歡迎參與、黨委書記主動參與的愿望還不夠，必須靠制度明確參與的內容和途徑。因此我們要擬定黨委參與重大問題決策的具體內容，完善黨委成員參加廠務會議和黨政聯席會的制度。三要切實健全和完善企業決策的各項程序，使決策程序化。一是嚴格按照“三重一大”的要求，規范決策具體內容，明確哪些重大問題，應提交哪些會議集體討論決定。二是規范議題的確定方式。明確規定哪方面工作范圍內的重大問題，由誰提出，向誰提出，避免某個領導隨意提出問題和確定議題。對確定的議題要預告與會人員，防止會上倉促表態，影響決策質量。四是要充分進行民主協商和討論。涉及重大問題，在黨政聯席會議和行政會議上、領導班子成員要逐個表態，集中正確的意見；在黨委會上，嚴格按照少數服從多數的原則進行表決。五是總經理（廠長）、書記在重大問題決策上，實行事先溝通的辦法，不能達成一致意見的決不拿到會議上討論、決定。

三是提高企業領導班子的整體素質。民主集中制的貫徹執行是受環境條件等若干因素制約的，其中一個重要因素就是領導干部的自身素質問題。班子成員素質好、黨性強、原則性強、有全局觀念、民主意識好、群眾觀念強，執行民主集中制的自覺性就高，反之則會出現遇事不講原則，習慣個人說了算，把集體領導當陪襯，把集體討論當形式等錯誤行為。這就要求每個領導班子成員，都要加強自身的黨性修養和鍛煉，做到眼界寬闊、胸襟坦蕩、光明磊落、嚴己寬人，特別要擺正個人在領導集體和黨內生活中的位置，正確認識自己，正確對待同志，正確對待組織，正確對待群眾。因此，注意提高領導者素質是貫徹民主集中制原則的基礎條件。

民主集中制原則篇8

民主集中制是黨和國家的根本組織和領導制度。在社會主義市場經濟體制的新形勢下,認真貫徹執行民主集中制的組織原則,對于國有企業來說,更具有特殊的意義。筆者認為,當前國有企業貫徹執行民主集中制,需要強化以下四個方面:

一是統一思想,提高對企業實行民主集中制重要性的認識。江澤民同志把堅持黨的民主集中制概括為“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”。這四句話,體現了民主集中制原則的基本精神和基本原則,是我們黨民主集中制理論和實踐的一個新發展。貫徹執行民主集中制的好與差,在一定程度上取決于領導者的思想認識水平。實踐表明,國有企業的領導者對堅持和健全民主集中制的重要性認識程度越高,貫徹執行民主集中制的自覺性就越高,企業就能更好地發展。雖然企業法規定企業實行總經理(廠長)負責制,但在領導制度、組織制度方面必須貫徹民主集中制的原則。集體領導是黨委領導在組織上的最高原則。重大問題由集體討論和決定,是民主集中制原則在黨委領導活動中的重要體現。政務會、辦公會、黨政聯席會等,都是為經營者集團裁定的科學民主決策程序。重大問題的決策,雖然不像黨委會那樣采取少數服從多數的表決方式,但應防止個人說了算。領導班子成員都要明確,凡屬有關政策的大事和關系全局的“三重一大”問題,一定要經過充分醞釀,民主討論,最后由會議集體研究決定,達到科學民主決策,避免決策的失誤。那種把貫徹民主集中制原則與實行總經理(廠長)負責制對立的看法,不論從理論上,還是實踐上,都是不對的、有害的。

二是加強制度建設。這是貫徹執行民主集中制的根本保證。企業要貫徹執行好民主集中制,干部素質再好,離開健全的制度、規范也是不行的。一要堅持和完善集體領導與個人分工負責相結合的管理制度。總經理(廠長)負責制決不是總經理(廠長)一人說了算,而是泛指企業經營者集團。要維護和鞏固總經理(廠長)負責制,貫徹落實好民主集中制的原則,必須用制度明確企業重大問題集體討論決策的方式。集體決策一般通過辦公會、政務會、黨政聯席會、黨委會和職工代表大會等方式進行。二要建立黨委參與企業重大問題決策的制度。在國有企業中,黨委依然處于管理工作的“核心”地位。黨的十六大明確指出,企業黨組織要參與企業重大問題的決策,這就為企業黨委在參與重大問題的決策過程中,如何發揮政治核心作用指明了方向。實踐證明:光有總經理(廠長)歡迎參與、黨委書記主動參與的愿望還不夠,必須靠制度明確參與的內容和途徑。因此我們要擬定黨委參與重大問題決策的具體內容,完善黨委成員參加廠務會議和黨政聯席會的制度。三要切實健全和完善企業決策的各項程序,使決策程序化。一是嚴格按照“三重一大”的要求,規范決策具體內容,明確哪些重大問題,應提交哪些會議集體討論決定。二是規范議題的確定方式。明確規定哪方面工作范圍內的重大問題,由誰提出,向誰提出,避免某個領導隨意提出問題和確定議題。對確定的議題要預告與會人員,防止會上倉促表態,影響決策質量。四是要充分進行民主協商和討論。涉及重大問題,在黨政聯席會議和行政會議上、領導班子成員要逐個表態,集中正確的意見;在黨委會上,嚴格按照少數服從多數的原則進行表決。五是總經理(廠長)、書記在重大問題決策上,實行事先溝通的辦法,不能達成一致意見的決不拿到會議上討論、決定。

三是提高企業領導班子的整體素質。民主集中制的貫徹執行是受環境條件等若干因素制約的,其中一個重要因素就是領導干部的自身素質問題。班子成員素質好、黨性強、原則性強、有全局觀念、民主意識好、群眾觀念強,執行民主集中制的自覺性就高,反之則會出現遇事不講原則,習慣個人說了算,把集體領導當陪襯,把集體討論當形式等錯誤行為。這就要求每個領導班子成員,都要加強自身的黨性修養和鍛煉,做到眼界寬闊、胸襟坦蕩、光明磊落、嚴己寬人,特別要擺正個人在領導集體和黨內生活中的位置,正確認識自己,正確對待同志,正確對待組織,正確對待群眾。因此,注意提高領導者素質是貫徹民主集中制原則的基礎條件。

四是健全有效的監督制約機制。一要把群眾監督、輿論監督、法律監督等各方面的監督結合起來,充分發揮職代會民主評議干部、民主生活會、紀檢監察部門監督干部、組織部門考核干部的作用,形成強有力的監督體系。二要貫徹制度面前人人平等的原則,對民主集中制的各項制度貫徹中任何“犯規”現象都要依據制度和黨紀予以批評教育和懲處。不允許出現任何違反民主集中制的“特殊人物”。三要切實保障黨員監督權利的實現。在每年評議黨員和領導干部貫徹執行民主集中制的到位情況工作中,做到評議不走過場,講求實在效果,杜絕黨員的監督“說了也白說”的現象,真正發揮黨員監督的作用。四要開好民主生活會。開好一次高質量的民主生活會,既是貫徹民主集中制的重要環節,也是加強黨的團結,提高領導干部分析問題、解決問題能力的重要途徑。開好民主生活會,必須真正拿起批評與自我批評的武器,堅持真理,修正錯誤,接受組織、同志、群眾的幫助和監督,真正做到講真理不講面子,講原則不講關系,講黨性不講私情。開好民主生活會,還必須抓住政治這個核心,要敢于揭露矛盾,對問題要進行深入剖析和理性思考,避免虛與委蛇、以空對空的做法。黨委書記和行政主要負責同志,要以身作則,帶頭講真話、講心里話,自我批評襟懷坦白、批評他人真心誠意。這樣才會帶出好的風氣、創造出好的氛圍,民主生活會才能開出高質量、收到好效果。

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