新農保政策篇1
關鍵詞：政策；滿意度；結構方程模型
2014年2月26日，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》①指出，要在總結新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險試點經驗的基礎上，將以上兩項制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度。至此，自2009年試點以來，實施5年的新型農村社會養老保險制度將進入一個新的發展時期。試點實施以來，新農保取得了明顯的成效。人社部的報告顯示，截止2011年底，全國試點地區的參保人數達到3.64億人，其中1.03億人領取到了養老金②。但是，新農保在實施過程中也存在不少問題，具體表現在：新農保的推進落后于農民的需求，在對地區間差異的考慮上欠缺；一些地區的財政資金投入不足；基層經辦服務人員的專業水平欠缺等。《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見（國發[2009]32號）》③明確指出，新農保是在政府主導下的農民自愿選擇參加的一項惠民政策。因此，從參保農民的視角出發，了解他們的想法，繼續保持參保人滿意的政策細節，不斷改進參保人有待滿意的政策事項，是十分必要的。本文選擇以保障對象——農村居民的角度為出發點，以其對新農保的滿意度為研究契機，在全面分析影響新農保政策滿意度因素的基礎上，總結出農村居民視角下，新農保政策在推進過程中出現的問題，使新農保政策的推行者———政府，更加深入了解到參保主體的主觀感受和相關意見，促進制度更好地合并及改進，對推進全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度的實現意義重大。
1文獻綜述
崔萍（2010）在大連市進行的問卷調查結果顯示農民對政府補貼的滿意度顯著影響著農民參加新農保的積極性，農民對政府補貼金額的滿意程度越高，就會在自己能力范圍內選擇較高檔次的繳費金額參保；同時，農民對政府公信力的滿意度顯著地影響著其參加新農保的繳費額度，作者研究結果表明農民對政府公信力的滿意度越高，農民的參保意愿越強，如果農民對政府公信力的滿意度很低，即便參加新農保也只是由于從眾心理的作用④。林淑周（2010）認為農民是否參加新農保，不但受到個體特征的影響，而且受到農民對新農保制度主觀感受的影響⑤。肖云，劉培森（2011）認為農民的滿意度客觀反映了該制度滿足其需求的程度，農村居民對新農保制度總體上是滿意的。從地區來看，東部地區的農民對新農保的滿意度要低于中西部地區農民的滿意度，這表現出地區間的經濟水平差異對于新農保滿意度有一定的影響⑥。涂悅，謝麗娜（2011）的研究指出農民對新農保這一惠農政策有著較高的滿意度，在受訪的參保農民眾，表示非常滿意的占43.4%，45.9%的表示較滿意⑦。由以上的文獻資料可以看出，農村居民在某種程度上對新農保是持肯定態度的，其對新農保制度的參與意愿和滿意程度是較高的，但是也存在著一些農民不滿意的問題。因此，新農保政策的合并及改進過程中，不僅要重視其參與人數，更要關注其參保的質量。這就要從制度本身出發，考察農民對政策的滿意度，并以此為依據對政策做出適當的調整，以提高農村養老保障的水平。
2理論分析
2.1理論基礎
2.1.1顧客滿意度理論顧客滿意度指消費者的滿足回應，它是對一個產品或服務性質，或產品或服務本身的判斷，這種判斷為與消費相關的實現提供一種愉悅的水平，包括沒有滿足或超過滿足,是顧客滿意水平高低的具體表現。（1）美國顧客滿意度模型美國顧客滿意度模型（如圖3-1所示）是當今世界應用最為廣泛、效果最佳的顧客滿意度模型。（2）美國政府顧客滿意度模型自上世紀80年代以來，西方各國的行政改革的側重點逐漸由經濟數量轉移到經濟質量，由效率轉移到質量和公眾滿意上來，普遍選擇采取以公共責任與顧客至上為理念的政府績效評估改革措施，以至于眾多研究者將研究重點放在如何在分析公共部門服務時有效運用顧客滿意理論，影響最為重大的是美國政府在ACSI基礎之上建立的美國政府顧客滿意度指數模型，如圖3-2所示。2.1.2期望失驗理論期望失驗理論（Expectationdisconfirmationtheory）,也稱期望不一致理論，來源于社會心理學和組織行為學。失驗或者不一致，具體指的是期望和實際效果對比后，產生的不同結果（如圖3-3所示），即：（1）實際效果等于期望，沒有不一致產生；（2）實際效果大于期望，會產生正向的不一致，導致顧客滿意；（3）實際效果小于期望，會產生反向的不一致，導致顧客不滿意。Bearden等在1983年指出，顧客使用消費前的期望與消費后的體驗相比較，形成滿意或不滿意的心理反應。如果產品或服務的質量低于期望，顧客就會不滿意；如果產品或服務質量符合或超過預期，顧客會感到滿意⑧。
2.2理論假說
基于上述理論，本文提出理論假說，即參保農民滿意度受參保期望和感知質量影響，其中感知質量越高，參保農民滿意度越高，而參保農民的期望越高，滿意度越低；同時參保難度、政策透明度及參保期望又影響參保農民的感知質量，其中：參保難度越大，感知質量越差；政策透明度越高，感知質量越高；參保農民的期望越高，感知質量越低。
3模型構建
3.1模型提出
本文以美國政府顧客滿意度指數模型為參考對象，總結和歸納國內外相關文獻中有關養老保險滿意度的影響因素，結合上一節提出的理論假說，將新農保滿意度的影響因素設定為3項，分別為參保農民的期望、參保難度和政策透明度，并構建適用于中國國情的新農保滿意度模型。該模型包含5個潛變量，分別是參保難度、新農保政策透明度、感知質量、參保農民的期望和新農保滿意度，其中有3個外生變量，分別是參保難度、新農保政策透明度和參保農民的期望，還有2個內生變量，即感知質量和新農保滿意度，同時在這5個潛變量中，每個潛變量包含多個觀測變量。（如圖4-1所示）。
3.2研究假設
本文中新農保滿意度是最終目標變量,感知質量和參保農民的期望是新農保滿意度的原因變量。在所構建的滿意度結構模型中，有3個外生變量及2個內生變量，具體假設如下：4.2.1農民感知的假設H1：參保難度、政策透明度、參保農民的期望對農民的感知質量有顯著性影響H1A：參保難度對感知質量有反向顯著性影響H1B：政策透明度對感知質量有正向顯著性影響H1C：參保農民的期望對感知質量有反向顯著性影響4.2.2農民感知、農民期望與新農保滿意度之間關系的假設H2：農民的感知質量和期望對新農保滿意度有顯著性影響H2A：感知質量對新農保滿意度有正向顯著性影響H2B：參保農民的期望對新農保滿意度有反向顯著性影響。
3.3測量模型與結構模型
根據上述步驟，本文得到一個既包含潛變量又囊括觀測變量的新農保政策滿意度結構模型（如圖4-2所示）。在圖中所示模型中，橢圓形表示潛變量，長方形表示測量變量，箭頭表示假設關系。
4數據獲取與分析
4.1數據獲取
本文以問卷調查為主，運用典型抽樣方法，以參加新農保的農村居民為調查對象，在陜西省西安市長安區進行調研，面向農村居民共發放問卷200份，回收問卷190份，回收率為95%，其中有效問卷185份。
4.2測量的信度分析
信度是對數據一致性、穩定性和可靠性的測量。本文選擇采用Cronbach'sα系數來衡量問卷各選項的信度。一般而言，社會科學所要求樣本的α值必須大于0.6。本文對量表的5個因子分別進行了信度檢驗，其中參保難度、參保農民的期望、感知質量這三個維度信度的α值均大于0.7，表示信度較高。政策透明度這一維度信度的α值為0.674，小于0.7，表示其信度適中。由上表看出，去掉X24這個觀測變量，政策透明度這一維度信度的Cronbach'sα值會提高到0.789，所以本文將這一變量剔除。新農保滿意度這一維度信度的α值為0.770，大于0.7，表示其信度較高。而去掉X55這個觀測變量，新農保滿意度這一維度信度的Cronbach'sα值會提高到0.892，所以將這一變量剔除。
4.3數據分析
4.3.1參保農民樣本滿意度分析從此次調查問卷中調查對象的現行政策滿意度來看，在被調查者中，表示一般的比例為36.76%；表示比較滿意的比例為29.73%。從此次調查問卷中調查對象的經辦服務滿意度來看，在被調查者中，表示一般的比例為38.38%；表示比較滿意的比例為21.62%；表示非常滿意的比例為22.70%。從此次調查問卷中調查對象的待遇水平滿意度來看，在被調查者中，表示非常不滿意的比例為47.03%；表示比較不滿意的比例為22.70%；表示一般的有比例為21.62%。從此次調查問卷中調查對象的政策宣傳滿意度來看，在被調查者中，表示比較不滿意的比例為21.62%；表示一般的比例為44.86%。綜上可以看出，參保人對現行新農保政策、經辦服務質量、待遇水平以及政策宣傳力度的滿意度大多集中在一般這一選項，這說明從參保主體的角度出發，對新農保政策的滿意程度不高，其制度的設計還有待完善和改進。4.3.2探索性因子分析（1）KMO和Bartlett球形檢驗本文采用KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）檢驗和Bartlett球形檢驗（Bartlett'sTestofSpherici-ty）分析問卷的整體效度。KMO用于測量變量之間的偏相關性，其取值范圍為[0,1]，一般來說，KMO值越趨近1，越適合做因子分析。通常認為，只要KMO值不小于0.5，就可以做因子分析。該樣本中KMO值為0.819，比0.8大，適合進行因子分析，調查問卷有效。而Bartlett球形檢驗的原假設為變量的相關系數矩陣是一個單位陣，拒絕原假設則證明變量間存在相關關系，因此適合進行因子分析。（2）探索性因子分析結果提取方法:主成份旋轉法:具有Kaiser標準化的斜交旋轉法由上表中斜交旋轉后得到的結構矩陣可以看出，結果與本研究的假設相符，驗證了本文研究假設。同時該成分相關矩陣不是正交單位陣，因此可以再進一步通過驗證性因子分析找到因子結構間的關系。4.3.3驗證性因子分析（1）測量模型分析因子載荷（factorloading）體現了潛變量與測量變量間的關系，用于驗證測量變量對潛變量的作用或者反映的大小，是結構方程模型所需的重要數據之一⑨。一般而言，因子載荷大于0.4就被認為是有效的⑩。結果中，所有的觀測變量標準化后的因子載荷都達到了0.6以上，模型擬合狀況較好。（2）結構模型分析關于農民感知的全部假設得到了驗證。參保難度和參保農民的期望這兩個變量與農民感知質量呈反向顯著性影響，說明參保難度的增加和參保農民期望的提高都會導致農民感知質量的降低；政策透明度與農民感知質量呈正向顯著性影響，政策透明度的提升會引起農民感知質量的提高。同時，關于新農保滿意度的全部假設也得到了支持。農民感知質量與新農保滿意度呈正向顯著性影響，說明農民感知質量的提高會帶來農民對新農保滿意度的提升；參保農民的期望與新農保滿意度呈反向顯著性影響，參保農民期望的提升會導致新農保滿意度的降低，具體見表5-4。從表5-5中可以看出，由于P值大于0.05，無法拒絕原假設，因此參保難度（F1）和農民期望（F3）之間存在相關關系；同樣，參保難度（F1）和政策透明度（F2）之間、政策透明度（F2）和農民期望（F3）之間都存在相關關系。另外，各變量的誤差項方差均是顯著的，同時各項擬合指數均顯示擬合度良好。4.3.4結果解釋與討論通過描述性分析可以看出，在被調查的185名農村居民中，有36.76%的農民對現行政策的滿意程度表示一般，有38.38%的農民對經辦服務的滿意程度為一般，有44.86%的農民對政策宣傳的滿意程度為一般，而選擇“一般”這一選項的在這三種滿意度調查中所占比重最大。同時，有47.03%的被調查者對新農保待遇水平的滿意度為非常不滿意，這就說明在調查樣本中，農民對新農保的滿意度處于中下水平，政策推行者亟需對制度本身做出相應改進和完善，以期提高農民對新農保的滿意程度。數據分析結果還證明了本文所構建的新農保政策滿意度模型的整體擬合較好，假設都得到了驗證。總的來說，在有關農民感知的假設中，參保難度和參保農民的期望均與農民的感知質量呈反向顯著性影響，即難度和期望的提高會引起感知質量的降低；而政策透明度與農民的感知質量呈正向顯著性影響，即政策越透明，農民的感知質量會提高。本研究還發現在關于新農保滿意度的假設中，農民的感知質量與新農保滿意度呈正向顯著性影響，即感知質量越高，農民對新農保的滿意度也就越高；而參保農民的期望對新農保滿意度呈反向顯著性影響，即參保農民對新農保政策期望的提高會帶來新農保滿意度的降低。另外，通過分析觀測變量的因子載荷，本文發現在參保難度這一維度上，觀測變量家庭生活壓力的因子載荷最高，為0.758，這說明相對于其他觀測變量來說，參保農民對家庭生活壓力更為敏感，而家庭生活壓力對參保難度變化的反映程度最大。在政策透明度這一維度上，觀測變量對繳費檔次的了解程度和對國家補貼的了解程度的因子載荷高于剩余兩個變量，皆超過了0.7，說明相對于其他觀測變量而言，對繳費檔次的了解程度和對國家補貼的了解程度對政策透明度的改變有著強烈的反映。基金保值增值作用和財政補貼力度對農民感知質量影響重大，都超過了0.8，這說明基金的保值增值和財政的補貼力度最能反映農民的感知情況。在新農保滿意度維度上，四個觀測變量中現行政策滿意度、經辦服務滿意度和政策宣傳滿意度的因子載荷比較大，都超過了0.8，這說明現行政策、經辦服務和政策宣傳的滿意度在很大程度上反映了農民對新農保的總體滿意度。
5政策建議
根據以上研究得出的相關結論，對于新農保滿意度偏低的現實情況，本文提出以下幾點建議，以期為新農保和城居保兩項制度的合并和改進過程提供參考。
5.1降低參保難度
5.1.1通過多種途徑增加人民收入通過數據分析發現在參保難度這一維度上，觀測變量家庭生活壓力的因子載荷最高，這說明相對于其他觀測變量來說，家庭生活壓力對參保難度變化的影響最大。由此可見，當人們的收入較低時，考慮更多的是如何維持生計而非改善生活。即使有參與意愿也是力不從心。改善人民的經濟狀況，通過多種途徑增加收入，是促使人民參與新農保的基本經濟基礎。因此要繼續貫徹落實國家的惠民政策，不斷加大惠民資金的投入力度；大力發展公益事業，增加基礎設施建設投入；積極促進人民就業創業等。不斷推進各地經濟發展，提高人民的實際收入水平，緩解人民的生活壓力。5.1.2調整繳費檔次在參保人參保后保證其投資不貶值的情況下，對繳費檔次進行適當調整，使其更符合人民的經濟狀況，相對提高人民的參保能力，降低參保難度；同時，適當提高針對中檔及高檔繳費檔次所對應的政府補貼，使其收益率不低于最低檔次（如100、200元的較低檔次）。這樣一來，一方面能夠使政府對于低收入者的補貼比例不低于高收入者，另一方面，也能夠促進參保居民選擇高的繳費檔次，更好地保障他們的老年生活。
5.2提高政策透明度
實現宣傳的準確、全面及易懂，準確、全面、易懂的宣傳是使參保者完全準確了解政策，特別是新政策的重要方式。若僅僅采取簡化宣傳，造成參保者對于政策信息的了解存在一定的偏差。人民對政策如繳費檔次、繳費年限、國家補貼等信息的不了解對其選擇是否參保均有一定的影響。因此在今后的宣傳過程中，要通過準確、全面、易懂地宣傳，提升宣傳的廣度、力度和深度，讓人們能夠清楚明白地理解政策的具體內容，不因宣傳中的誤導而對政策產生片面的認識，進而影響人民的參與熱情。
5.3提升人民對政策的感知質量
5.3.1加大政府財政補貼力度明確各級政府部門對人民的養老責任，由人力資源與社會保障部門牽頭，財政部門作為其堅強后盾，在全國范圍內不斷提高政府對統一的城鄉居民基本養老保險制度的財政補貼力度，更全面、更深入地惠及人民，在提高參保人們待遇水平的同時，提高他們對新農保的質量感知。5.3.2提升經辦服務質量人民的參保意愿與經辦人員的引導和服務有很大的關系。因此應該加強對經辦機構工作人員的篩選、招聘，選用綜合素質良好，個人品行優良，并且樂于助人的工作人員，同時開展定期的各項服務培訓，不斷提高經辦機構的服務質量和經辦效率，進而提升人們對政策本身的感知質量。
新農保政策篇2
關鍵詞：新農保政策；老齡化；養老金；政策實施
Abstract: This paper Cangzhou, Hebei Province Qing County, for example, about the implementation of the new farmer's insurance policy a bit and encountered in the implementation process.
Key words: new farmer's insurance policies; aging; pension; policy implementation
中圖分類號: G812.42文獻標識碼：A文章編號：
篇首語
“十二五”時期，隨著第一個老年人口增長高峰到來，我國人口老齡化進程將進一步加快。從2011年到2015年，全國60歲以上老年人將由1.78億增加到2.21億，平均每年增加老年人860萬；老年人口比重將由13.3%增加到16%，平均每年遞增0.54個百分點。根據第六次全國人口普查數據，全國60歲及以上老年人口達1．78億人，占總人口的13．26％，其中65歲及以上人口1．19億人，占總人口的8．9％。目前正在進行的國家應對人口老齡化戰略研究表明，我國農村人口老齡化的程度已經達到15．4％，比全國13．26％的平均水平高出2．14個百分點，高于城市老齡化程度。農村養老問題已經不僅僅是社會問題，它已經上升到國家戰略的高度。2009年國務院頒布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》國發（2009）32號，從2009年起開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。在新型農村社會養老保險政策實施兩年后的效果如何，是否能夠切實解決農村養老問題，該項政策在實施過程中又存在哪些問題是本次調研的重點。
新農保政策的實施情況
一、基本情況
青縣所轄11個鄉鎮，349個村級單位，總面積968平方公里，總人口402137人，其中農業人口數337770人。2010年全縣GDP達到116.8億元，人均GDP近2900元。
青縣自2008年5月1日起先期開展實施了農村合作養老， 09年全面推開了農村合作養老制度，農村合作養老基本實現了全覆蓋，。 2009青縣被確定為全國首批“新農保”試點縣。2010年青縣16-59周歲適齡參保人員190580人，實際參保人數179611人，參保繳費率93.4%。60周歲以上老人47571人，實際享受新農保待遇42355人，參保領取率98.3%。
二、新農保政策的幾個特點
（一）籌資渠道多元化。新型農村社會養老保險之所以被稱為新農保，是相對于以前各地開展的農村養老保險而言，過去的老農保主要是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，而新農保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，有三個籌資渠道。“特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民的頭上。
建立個人賬戶制度。不同于老農保主要建立農民個人賬戶的模式，新農保借鑒了目前城鎮職工統賬結合的模式。新農保在支付結構上分兩部分：基礎養老金和個人賬戶養老金，基礎養老金由國家財政全部保證支付，這意味著農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養老金。
（三）實行連帶責任制度。根據《國務院關于開展新型農村社會養老保險的指導意見》規定，新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。這種連帶責任制度有效地保障了較高的參保率但是也提出了一些新的問題。
（四）劃分五個繳費檔次。充分考慮農村的經濟狀況，給農民自主選擇空間。
實施中的問題
一、養老金數額較少
調查中許多村民都表示養老金數額較少是當前農村養老中存在的主要問題。造成這一現象的原因有很多，比如新農保政策的實施就是考慮農村較低的經濟水平，提出新農保的目標是低起點高覆蓋。導致養老金較低的另一個原因是村民大都選擇最低的繳費檔次，即100元的繳費標準。
2010年實際繳費人員繳費情況
選擇100元繳費檔次繳費人數 選擇200元繳費檔次繳費人數 選擇300元繳費檔次繳費人數 選擇400元繳費檔次繳費人數 選擇500元繳費檔次繳費人數
174123 1147 691 564 3086
這分析這一現象之前我們先來算一算繳費滿十五年的老人每月能夠領到多少錢，因為繳費分為五個檔次——100元,200元,300元,400元,500元。新農保個人每月領取數額=個人賬戶養老金+基礎養老金。其中，個人賬戶養老金=(持有人繳費賬戶積累額+積累額利息+財政補貼×繳費年限)/139+55。139這個數字可能看起來十分陌生，它代表的是全國60歲人口平均剩余壽命基數。換句話說，這個數字表示我國年滿60歲的人口平均剩余139個月的壽命，這項數字是根據我國2009年統計的全國人口平均壽命即男性72歲、女性74歲劃定的。假設.參保人繳費十五年且都選擇最高繳費檔次500元。在參保人達到60歲時他的個人賬戶累計額為7950元（利息忽略不計），個人賬戶的金額除以139個月則每個月可領到個人賬戶金額57元，加上國家補貼55元，故參保人每月可領取養老金112元。若選擇最低檔次，繳費滿十五年每月可領取養老金69元。由此可見現在沒年多交400元，交滿15年，60歲時每年比最低繳費檔次的參保人多領516元。按照現在的通貨膨脹慮，最少十五年后這些養老金很難達到現在的購買力。因此，眾多村民選擇了最低的繳費檔次。
早在2008年，青縣農民人均純收入已達5030元（數據來源—人民日報）。由此我們不難看出每月70—110元的養老金在當地較高的生活水平下顯得多么微薄。正如一名村民所說：“一塊錢兩個饅頭，假設一天吃四個饅頭（不奢求吃飽，僅僅保證不被餓死）那么一個月要120個饅頭，每個月的養老金也就保證餓不死吧”。于此形成鮮明對比的是，我國企業退休人員養老金水平連續五年提高，城鎮居民補交齊十五年的養老保險后每個月仍可領到四百多元錢。提高新農保基本養老金已是形勢所需。
二、集體補助困難重重
《國務院關于開展新型農村社會養老保險的指導意見》中指出“新農保”應建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。很多較為富裕的村集體也愿意對本村村民進行補貼，但是這種補貼往往難以進行。
問題最突出的是確定受補貼人員資格，由于戶籍管理單位出具戶口所在本村的人員名單和實際不想符合，因此無法單純按照戶口進行補貼。還有村民提出，村內有些人的戶口是近幾年剛剛遷入本村的，這些人沒有為村集體出錢出力也不應享受集體補貼。還有的人提出，自己原本是村內的老坐地戶，家里世世代代都是本村村民，因各種原因戶口轉成了非農業，此次補貼只涉及農業戶口，這樣會對自己的利益造成損害，要求村集體進行補償。
其次是，補貼多少的問題。由于村民年齡不等，年紀大的村民認為自己為村集體做出的貢獻多，應當多享受村集體的補貼。這部分人又分為受益人與未受益人，文件中的集體補助指的是繳費補助，沒有涉及已受益人員，因此因此已受益村民的不滿。而未受益人中由于各自繳費年限不等，因此繳費年限較少的村民表示自己應比繳費年限多的村民多得到補貼才能保證對自己的公平。
最后，各個村街的富裕程度，人員構成不同導致每個村按照自己的情況選擇是否進行補貼或者以何種方式進行補貼。這本是一件好事，但是卻造成村與村，村民與村民之間的攀比。補貼標準的不統一（水平相差較大，有的村莊進行全額補貼，有的村莊沒有補貼），導致了村內矛盾增加。
除了上述問題，集體補助中由于參保人選擇的繳費標準不同也為村集體的補助提出了難題。
三、人口流動因素成為新農保實施中的一道障礙
再調查中發現，派出所給出的各村人口數目與村內統計數目相差甚遠，有的村空掛戶口人數眾多達到近百人。在拿到鄉鎮新農保辦公室下發的村民名單時，村干部表示很多人聽都未曾聽說過，有的人死亡數年卻仍然出現在名單之上，還有部分人外出十數年未歸。這一方面暴露出戶籍管理單位在戶籍人員統計及認證方面存在失誤，同時也表現出人口流動給新農保的統計，實施和發放帶來的困難。由于外出務工經商的村民越來越多，且有的是舉家外出，再宣傳新農保政策及繳費，統計受益人員時往往出現聯系不上的情況。這不但影響了參保率還無法保證村民的正常參保，使得外出務工人員成為新農保的參保真空。
同時《青縣新型農村社會養老保險業務經辦規程（試行）》中規定每年12月份對養老金領取待遇人員進行資格認證，以保證養老金公正、全額的發放。身份認證的方式很簡單由鎮新農保辦公室出具受益人員名單，村干部按照名單進行人員認證。認證方式是受益人員簽字按手印。由于認證方式簡單易于操作，并且缺乏監督和檢查，再加上很多在外務工者無法及時返鄉進行認證，甚至村干部根本無法聯系到外出人員使得很多村存在村干部代勞現象，認證往往流于形式，
四、地方政府補貼杯水車薪
《國務院關于開展新型農村社會養老保險的指導意見》中指出“新農保”應建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度，同時在基金籌措方面規定：政府補貼。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農保基礎養老金，其中中央財政對中西部地區按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。青縣采取最低補貼標準，即參保人繳費人員每人每年可享受30元的繳費補貼。我們來算一筆賬，假設此人在共繳費15年，那么地方政府補助應為450元，按規定年滿60歲領取養老金的時候這450元還應除以139個月，那么最后每位參保人每月僅可以享受到3.2元錢的地方政府補貼。由此可見由省市縣三級補貼下的30元地方政府補貼在養老問題面前可謂是杯水車薪。
五、難以杜絕重復參保
新型農村養老保險政策中規定，每個村民除商業保險外只能參加一份養老保險。但是由于社會養老保險，城鎮居民養老保險，企業養老保險沒有實現聯網，很多村民實際上是享受著兩份甚至多分養老金。新農保辦只能依靠社保部門提供的部分不詳實的名單發給村干部進行確認，再者就是通過村干部的檢舉揭發來實現監督。這種方法的效果顯然不盡如人意。因為農村社會從某種程度上來說是家族社會，同在一個村子里生活，村干部的檢舉揭發很有可能會給自己招惹上麻煩，并且農村中擔任村干部是由村民選舉產生，為了一己私利村干部大多對參加了其他養老保險有來參加新農保的村民睜一只眼閉一只眼。重復參保不僅使得政府養老補助資金真正發放到最需要的人手中同時也造成社會資源的極大浪費。
六、連帶責任的規定應更加完善
調查中有這么一件事例，青縣青州鎮河溝村一名83歲的老人因其子女為參加新農保于2011年4月份才剛剛領到養老金。青縣因連帶責任而未能領取養老保險金的老人共計200余人。據村干部反映這些老人無法享受養老金都是因為與子女產生矛盾，子女故意不參合導致。家庭關系的緊張使得一方面老人無法享受子女的贍養，另一方面無法得到國家養老的支持。村干部表示，有些老人迫于無奈為子女墊付養老金從而受益。僅僅因為家庭中一人未參合就使得老人無法領取養老金的規定，與本政策贍養扶助老人的目的相悖。這也不符合新農保的初衷，即以青年人的錢先行為老年人養老。連帶責任的規定固然有它合理的地反，但是如果執行過程中過于嚴苛，將那些由于子女的不孝而更應照顧的老人排除在養老體制之外，那么這項政策的優越性必將大打折扣。
對策建議
提高基礎養老金，擴寬融資渠道
本次調查中，村民普遍表示受益養老金數額過少。由于農村的經濟基礎所決定養老金的收繳不可能過高，一百到五百元的檔次劃分是符合農村實際情況的。如此一來調高基礎養老金數額是解決此問題的有效舉措。政府每年可以從地區稅收中劃出部分收益作為新農保的專項補貼基金。另外擴寬養老金的融資渠道也是保障新農保社會效益的選擇。依靠社會捐助，慈善支持等方式獲得社會資金可以作為今后新農保工作的一個方面。
完善政策法規
新型農村社會養老保險相關文件中提出在參保繳費中集體可以進行補助；實行連帶責任制度；提出每年12月份對受益人員進行資格認證等。但是文件對此方面的具體工作缺乏詳盡的說明，而且沒能充分考慮到實際工作中涌現出的問題，因此有必要完善相關的政策法規，規范執行標準。
建立完善的監管體系
從新農保實施兩年中暴露出的問題來看，建立完善的監管體系是杜絕弊端的有效途徑。《國務院關于開展新型農村社會養老保險的指導意見》和《青縣新型農村和會養老保險實施辦法》等文件在中只提到了基金監督管理一項。這說明此項政策實施的其他環節都存在監督漏洞。農村養老保險最主要也是最重要的工作是在村內開展的，村干部如何統計本村人數，如何收繳資金等工作都沒有相關機構進行有效監督。新農保辦公室雖然再某種程度上負有此項義務，但是每個鄉鎮只有最多四到五名辦公人員，有的時候未免力不從心。因此，若要從根本上杜絕重復參保，享受多重優惠以及切實執行受益人員資格認證工作等建立完善的監管體系是很有必要的。
新農保政策篇3
中圖分類號：D267 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.024
一、我國新型農村社區的內涵、特征和類型
（一）我國新型農村社區的內涵
關于什么是新型農村社區，在理論和實踐中仍有不同觀點。《江蘇省鎮村布局規劃技術要點》將新型農村社區定位為從事第一產業農戶的聚居點。也有學者認為，新型農村社區就是為農民提供的一個生活空間復合單元。一般認為，我國的新型農村社區主要是指以分布于鎮域范圍的農村村莊居民點為空間載體，通過城鄉規劃指導，相關政策的控制、引導和激勵，使得分布零散的村莊居民點向地域位置較中心、基礎條件較優越的地方集并，最終形成具有規模合理、設施完善、環境優美、特色突出的農村新社區。
（二）我國新型農村社區的特征
新型農村社區，應該是農村農民廣泛的參與社區管理、社區公共設施及齊全、村民生活水平較高、居住外部環境優美、與城市協調同步發展的新型社區。由于其居住的主體是廣大的農民，因此，新型農村社區有別于一般的城市小區。首先，新型農村社區的主體是農民。他們是社區的主人，主要的管理者和居住者，新型農村社區主要應當體現村民參與社區管理的民主社區。其次，新型農村社區有別于傳統的村莊和村落的重要區別在于新型社區中配備了完善的公共設施，能夠給社區的居民提供良好的生活空間，包括衣食住行、教育、醫療、衛生等各方面。再次，農村新型社區的農民應具有較高的生活質量、穩定的收入和精神追求。再次，農村新型社區存在的前提是必須具有良好宜居、適合生存的自然環境。最后，城鄉一體化的進程應是同步推進的，不僅是城市的發展，也包括農村的進步，新型農村社區必須是與城市協調動態發展的新型社區。
二、我國新型農村社區建設的政策保障機制的內涵
要在較短的時間內將傳統的鄉村村落改建為現代化的新型農村社區，絕不是拆幾間屋建幾棟樓就能完成的，必須要有完備的政策保障機制，才能從根本上推進新型農村社區建設的進程。在新型農村社區建設過程中，必須堅持以“新型農民主體角色定位――公共政策機制構建――社會保障、建設資金保障措施”為路徑，著重從社區建設規劃、農民權益保障、基層組織運作、多元資金投入和集體經濟發展等方面著手，構建系統化的新型農村社區政策保障機制。首先，新農村的建設離不開人的因素，新型農村社區建設的核心和關鍵還是農民權益的保障。社區的建設絕不應僅僅停留在建樓蓋房上，而是應從衣食住行諸方面的轉變，尤其是農民的政治參與、民主選舉，讓他們充分行使當家作主的權利，讓農民過上像城里人一樣有文化素養和政治內涵的生活。其次，必須重視社區規劃設施建設。農民生活在社區中，不僅僅是一間屋子一張床，而且應有相應配套的公共服務場所、公共服務設施，提供完善的便民服務、金融服務、計生服務、環境衛生管理服務等，讓社區居民享有同城市居民一樣的公共服務。最后，最重要的，也是農村社區得以持續發展的，必須構建完善的物質保障機制，具體包括農民社會保障機制和社區建設資金保障機制。只有構建了完善的就業保障、醫療保障和養老保障機制，農民才能真正實現從農民到市民的轉變。農村社區的建設與發展的維系，必須以有力的資金支持為后盾，因此構建多元化的新型農村社區資金投入保障體系，是不可或缺的重要內容。
三、我國新型農村社區建設的現狀分析與理性探討
黨的十六屆六中全會就提出了號召，要求積極推進農村社區建設，隨著十八大后我國掀起城鄉一體化的建設巨大風潮，廣大農村地區新型社區建設的進度也得以不斷推進，但是目前新農村社區建設仍然存在著一些問題。
（一）新型農村社區建設的長期公共政策缺乏
農村新型社區建設是一個牽涉諸多領域、影響地域廣泛、建設任務艱巨的系統工程，政府政策支持是保證新農村建設長期有效實施的必要條件，而目前很多地方的新型農村社區規劃偏重于房屋建設，大拆大建，對短期內提升村莊形象的面子工程著重筆墨，而對于事關新型農村社區長遠發展的人口政策、土地政策、財政政策等卻甚少關注。隨著時間的推移，缺乏合理政府政策規劃指導的資金投入將會陷入低層次重復建設的惡性循環。
（二）新型農村社區建設的規劃與現實需求脫節
目前，新型農村社區整體規劃方向與現實實際需求脫節是新型農村社區建設規劃過程中普遍存在的問題。出于政府機關和領導政績考慮，一些地方盲目開展新農村社區建設項目、盲目提高建設標準，甚至將新農村建設作為爭取上級政府資金投入、增加地方財政收入的手段，扭曲了新農村建設的根本意圖。有的地方社區建設布局凌亂、不同功能用地混雜、生產生活相互干擾，農業養殖區與居民點混雜，影響社區村民的居住環境質量。
（三）農村社區公共服務設施建設水平低，建設滯后
我國當前大部分農村地區仍然是以小型自然村為主，其特征即是分布零散，加上部分地區主要是山區丘陵地區地理地貌條件的約束，限制了新型農村社區公共服務設施特別是教育、醫療、環衛等公益性設施的配套水平。特別是我國北方地區山區因交通條件限制，城鄉一體化尚未形成，即使部分通過政府強推建立起新型農村社區，但是無法接受上級行政區域的輻射，教育、醫療、衛生等情況完全無法與新型農村社區相匹配。
（四）新型農村社區建設導致鄉村地域特色的缺失
我國的農村鄉土文化歷來是中華文化中不可或缺的重要組成部分。有些社區規劃設計者對村莊的社會、經濟、文化特征知之甚少，盲目模仿或簡單照搬城市小區的建設模式，不考慮農村的實際，導致原本各具特色的農村地域風貌和文化特征被磨滅逐步喪失，從功能上割裂了農村生態系統內部特有的聯系。
四、完善我國新型農村社區建設的政策保障機制建設對策與思路
新常態背景下建設有中國特色的新型農村社區，應堅持“新型農民主體角色定位――公共政策機制構建――社會保障、建設資金保障措施”為路徑的建設思路，著重從長期公共政策落實、社區建設規劃、基層組織運作、地域特色發展等方面完善我國的新型農村社區建設。
（一）完善新型農村社區建設的長期公共政策，促進農村社會的長期穩定發展
完善新型農村社區建設中的人口、土地、財政和社會保障政策是新農村建設及長期穩定發展的根本保障。與大拆大建不同，長期的公共政策是實現農民身份和地位真正轉變的根本保障。注重發展農村社區的基礎教育、就業培訓，提高農民的社會認知和技術水平，推動農村社會生產力的發展，是實現農村人力資源健康有序發展的前提和基礎。推動土地流轉，增加農民的財產性收入；加強新型農村社區的資金投入，加強農村醫療保險、養老保險和就業保險建設，為農民安居樂業提供綜合性的政策保障，才能促進農村社會的長期穩定和健康發展。
（二）完善新型農村社區建設的規劃政策，調整農村社區規劃與建設標準
新型農村社區建設是一個長期的過程，系統的過程，要綜合考量人文、社會、環境因素和地理條件。尤其是我國的廣大農村地區經過長期的歷史發展，早已形成了格局各異的地域特點。因此，在進行新型農村社區建設的過程中，必須綜合考慮農村當地的實際，進行統籌規劃。制定符合當地自然條件與經濟發展水平的社區建設標準，切實提高農民的生活水平。優先選擇交通方便、位置適中、既有利生產又方便生活的區域。綜合考慮當地經濟建設、文化建設和生活休閑的不同需求，通過社區建設為整合城鄉資源搭建平臺，促進資金、技術、人才、信息等各類生產要素在城鄉之間的科學配置和合理流動，促進農村社會的全面進步與發展。
（三）完善農村社區公共服務政策，擴大投入，加強農村社區公共服務設施建設
農村社區公共服務是農村社區主要功能之一，也是農村社區經濟發展的一大途徑。但是如何發揮農村社區公共服務的功能？唯一途徑即使擴大投入，迅速促進農村社區基礎設施建設。加強農村社區基礎設施建設，各級政府應充分發揮政策引導和市場機制的作用，以優惠的政策吸引個人、集體、社會、政府等主體投資建設新型農村社區，實現以政府投入為主、社會共同參與、市場化運作的多元化的投融資方式，為新型農村社區建設提供有力的資金支持。
（四）完善農村文化產業政策，因地制宜保留特色，發展新型農村社區文化
文化產業是21世紀的“朝陽產業”，鄉村文化是我國文化產業建設的重要組成部分。我國廣大的農村地區獨具風土人情，具有豐富的文化底蘊。建設新型農村社區，必須要考慮當地的人文風情，結合相關村落的歷史、文化等因素，因地制宜，進行統籌安排。在建設過程中保留當地的特色文化，將社區經濟、文化發展與土地利用規劃合理銜接，形成各具特色的新型農村社區，將傳統的農業文化產業發展作為特色和亮點予以保留。條件適宜的地區，還可以結合自身旅游資源，發展地區特色旅游，建設新型農村社區旅游業建設，將農民增收、經濟發展和文化建設有機結合起來。
五、結語
新型農村社區建設是我國新農村建設的重要內容。新農村建設道路能否長遠走下去，取決于各級行政主管部門能否制定符合實際需要的政策，并引導基層政府正確開展新型農村社區建設，構建系統化的新型農村社區政策保障機制，在協調各方利益的同時， 推動新農村建設有序進行。
注釋：
吳業苗.新型農村社區建設：如何可為――以城鄉一體化為視角.社會主義研究.2012.
周祥勝、趙嘉新、秦晴.城鄉統籌視角下“鎮域總體規劃”編制探索――以四會市江谷鎮為例.轉型與重構――2011中國城市規劃年會論文集.2011.
張浩.二元共生：新型農村社區建設中存在的問題與對策.濟源職業技術學院學報.2012.
新農保政策篇4
我國將整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。《意見》要求，各省(區、市)要于6月底前對整合城鄉居民醫保工作作出規劃和部署，各統籌地區要于12月底前出臺具體實施方案。
人均籌資和個人繳費不得低于現有水平
人社部負責人介紹，2019年與2019年，我國針對農村人口、城鎮非就業人口分別建立了新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險制度。
國家衛計委有關負責人指出，隨著經濟社會快速發展，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度城鄉分割的負面作用開始顯現，存在著重復參保、重復投入、待遇不夠等問題。
目前，全國已有天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、青海、寧夏8個省區市和新疆生產建設兵團以及部分市、縣實現了城鄉居民基本醫保制度的整合。人社部負責人說，在總結城鎮居民醫保和新農合運行情況以及地方探索實踐經驗的基礎上，黨中央、國務院明確提出整合城鎮居民醫保和新農合兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。
《意見》指出，城鄉居民醫保制度覆蓋范圍包括現有城鎮居民醫保和新農合所有應參保(合)人員，即覆蓋除職工基本醫療保險應參保人員以外的其他所有城鄉居民。農民工和靈活就業人員依法參加職工基本醫療保險，有困難的可按照當地規定參加城鄉居民醫保。
堅持多渠道籌資，繼續實行個人繳費與政府補助相結合為主的籌資方式，鼓勵集體、單位或其他社會經濟組織給予扶持或資助。各地要統籌考慮城鄉居民醫保與大病保險保障需求，按照基金收支平衡的原則，合理確定城鄉統一的籌資標準。現有城鎮居民醫保和新農合個人繳費標準差距較大的地區，可采取差別繳費的辦法，利用23年時間逐步過渡。整合后的實際人均籌資和個人繳費不得低于現有水平。
在精算平衡的基礎上，逐步建立與經濟社會發展水平、各方承受能力相適應的穩定籌資機制。逐步建立個人繳費標準與城鄉居民人均可支配收入相銜接的機制。合理劃分政府與個人的籌資責任，在提高政府補助標準的同時，適當提高個人繳費比重。
政策范圍內住院費用支付比例保持在75%左右
《意見》指出，逐步統一保障范圍和支付標準，為參保人員提供公平的基本醫療保障。城鄉居民醫保基金主要用于支付參保人員發生的住院和門診醫藥費用。穩定住院保障水平，政策范圍內住院費用支付比例保持在75%左右。進一步完善門診統籌，逐步提高門診保障水平。逐步縮小政策范圍內支付比例與實際支付比例間的差距。
統一城鄉居民醫保藥品目錄和醫療服務項目目錄，明確藥品和醫療服務支付范圍。各省(區、市)要按照國家基本醫保用藥管理和基本藥物制度有關規定，遵循臨床必需、安全有效、價格合理、技術適宜、基金可承受的原則，在現有城鎮居民醫保和新農合目錄的基礎上，適當考慮參保人員需求變化進行調整，有增有減、有控有擴，做到種類基本齊全、結構總體合理。完善醫保目錄管理辦法，實行分級管理、動態調整。
消除障礙，醫保關系轉移接續更方便
《意見》強調，統一城鄉居民醫保定點機構管理辦法，強化定點服務協議管理，建立健全考核評價機制和動態的準入退出機制。對非公立醫療機構與公立醫療機構實行同等的定點管理政策。原則上由統籌地區管理機構負責定點機構的準入、退出和監管。
鼓勵有條件的地區理順醫保管理體制，統一基本醫保行政管理職能。充分利用現有城鎮居民醫保、新農合經辦資源，整合城鄉居民醫保經辦機構、人員和信息系統，規范經辦流程，提供一體化的經辦服務。
《意見》提出，系統推進按人頭付費、按病種付費、按床日付費、總額預付等多種付費方式相結合的復合支付方式改革，建立健全醫保經辦機構與醫療機構及藥品供應商的談判協商機制和風險分擔機制，推動形成合理的醫保支付標準，引導定點醫療機構規范服務行為，控制醫療費用不合理增長。
通過支持參保居民與基層醫療機構及全科醫師開展簽約服務、制定差別化的支付政策等措施，推進分級診療制度建設，逐步形成基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的就醫新秩序。
國家衛計委有關負責人表示，通過整合城鄉居民醫保制度，城鄉居民將獲得更多實惠。
一是制度更加公平。城鄉居民醫保制度整合后，城鄉居民不再受城鄉身份的限制，參加統一的城鄉居民醫保制度，按照統一的政策參保繳費和享受待遇，城鄉居民能夠更加公平地享有基本醫療保障權益。
二是保障待遇更加均衡。按照立足基本、保障公平的原則，充分考慮并逐步縮小城鄉差距、地區差異，統一保障待遇、醫保目錄和就醫管理，同時適度提高保障待遇，城鄉間、地區間居民醫保待遇更加均衡。
新農保政策篇5
新農保是2010年的10月1日開始實施的，其最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，過去，農民繳納的養老保險實際上是自我儲蓄的模式，而現在,農民只需要繳納一小部分，便可在60歲以后每個月領取固定的養老金。新農保還體現在以下方面：
1、從財政補貼上：老農保并沒有明確說明，而新農保直接明確規定了，國家財政直接支付基礎養老金，省，縣兩級財政對參保人員給予補貼。其中省級財政補貼總量按地方補貼的50%安排，省對各試點地區根據其財力水平，分檔次給予補助。其余部分由市、縣兩級共同分擔，具體分擔比例由市(州)人民政府自行確定；
2、從保險模式上：老農保是參照商業模式，養老金待遇完全由個人賬戶積累總額確定；而新農保是參照企業職工基本養老保險模式，實行基礎養老金與個人賬戶相結合模式。
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新農保政策篇6
一、我國農業保險的基本定位及政策性分析
（一）政策性是我國農業保險制度的基本定位
對大多數農業保險的險種來說，不存在一個完全的農業保險市場。一方面，農戶的有效需求不足以支持一個商業化的農業保險市場；另一方面，農業保險的低收益甚至負收益無法維持商業保險公司對農業保險的供給。
1.從農戶的角度來看，農業保險的參與程度不高。首先，由于農業生產的高風險性使得風險損失率較高，按照這種損失率厘定的保險費率，對于收入水平較低的大多數農戶來說是難以承受的或者說是不愿意承受的。其次，如果農業的預期收益相對于從事鄉鎮企業或外出打工的收入來說很小的話，農戶也很少有投保的意愿。試想一下，農戶如果連農作物本身的收入都沒有興趣了，又怎么會對農業保險感興趣呢?第三，按照福利經濟學的觀點，農戶參加農業保險，增加農產品的供給量，在其他條件不變的情況下必然引起農產品價格的下降。從長期來看，農戶的生產者剩余會減少，這也影響了農戶的參保率。
2.從商業保險公司的角度來看，農業保險的供給程度很低。首先，由于信息不對稱，農業保險的道德風險和逆向選擇始終是阻礙商業保險公司提供農業保險服務的“瓶頸”因素之一。其次，我國農業生產的高風險性以及地區差異性使得商業保險公司面臨極大的技術和管理難題。第三，對于以利潤最大化為經營目標的商業保險公司而言，在經營其他保險業務的邊際收益大于農業保險業務的邊際收益的情況下，退出農業保險市場是一個理性的選擇。
3.從農業保險自身屬性來看，農業保險具有明顯的社會效益。一方面，農業保險對于分散風險、促進農業資源的合理配置、促進農產品總量的增加和質量的提高，對于保障農業的再生產和擴大再生產具有重大的意義；另一方面，農業保險具有社會效益高而自身效益低的特點，農戶購買農業保險和保險公司提供農業保險，可使全體社會成員享受農業穩定、農產品價格低廉的好處。因此，從總體上來說，農業保險的最終效益是外在的，是屬于全社會的。農業保險的這種正外部性直接表現在農戶對農業保險的需求和商業保險公司對農業保險的供給兩個方面。
從以上三個角度的分析可以看出，農業保險要真正發揮好為農業生產保駕護航的作用，政府必須提供相應的扶持和優惠政策。正是從這個意義上說，我國的農業保險必須是政策性的，政策性農業保險制度是發展農業保險的最基本的制度安排。
（二）當前我國的政策性農業保險仍然面臨問題
農業保險的政策性定位決定了農業保險的發展需要政府行為的介入。但政府行為的介入對農業保險發展的推動作用在當前仍然面臨著重重困難，我們仍然可以從以下的兩個角度加以具體分析：
1.農戶農業保險參與率的角度。農戶的農業生產只有具備了一定的專業化和規模化水平，他們才具有比較強的投保農業保險的意識和購買農業保險的能力，因此，幫助農戶提高他們的專業化和規模化水平是政府發展農業保險的途徑之一。但是，農戶專業化和規模化水平的提高除了農村社會化服務體系的完善以外，還涉及農村產業政策、農村土地制度、家庭聯產承包責任制以及農村社會保障制度等一系列的問題，是一個系統工程，并非一朝一夕就能解決的。那么，在當前絕大多數農戶還處于小規模經營的情況下，政府對農戶提高保費補貼也許是唯一的選擇。一方面，這種補貼必須達到農戶對農業保險有足夠的購買力水平；另一方面，這種補貼在使得農戶買得起的前提下，還必須使農戶感到購買農業保險劃得來，即在政府補貼的情況下，農業生產的預期收益相比較其他非農收益足夠高。要在比較短的時期內達到這種補貼水平，就我國目前的經濟實力來說，政府的財政是無法做到的，即使能夠做到，這種財政投人結構的安全性和經濟性也是令人擔憂的。
2.商業保險公司農業保險供給率的角度。農業風險的復雜性和農業保險的高賠付率使得商業保險公司不愿意直接經營農業保險業務。只有在政府對商業保險公司提供的優惠扶持政策使農業保險的利潤率與公司其他財險的利潤率基本持平的情況下，商業保險公司才有動力開辦農業保險業務。要達到這一目標，政府的財政補貼必然是難以為繼的，政府當前對商業保險公司的財政補貼是有限的。而且，政府的這種有限的優惠和扶持政策如果掌握不當，不僅不能解決農業保險中較嚴重的道德風險問題，甚至會加重，即形成投保農戶與保險機構之間以及保險機構與政府之間雙重的道德風險，由此產生的損失最終將由政府承擔，政府財政將面臨極大的壓力。
因此，在政策性制度的基本框架下，必須尋求進一步完善政策性農業保險的措施。基于以上的分析，本文創造性地提出政策性農業保險模式的一個新的構想－－基于農商合作的“聯合體”模式，以有效地避免以上提到的政策性農業保險的不足。
二、基于農商合作的“聯合體”模式的構想
（一）“聯合體”模式的基本涵義
本文所提出的“聯合體”模式，既不是指多家商業保險公司共同經營農業保險業務的“共保體”模式，也不是指類似于日本、法國等國家的合作保險模式，而是指在我國政策性農業保險的基本框架內，將農村基于農戶合作的各種經濟合作組織，包括生產合作社、行業協會等與商業保險公司組成“股份制聯合體”的一種新的政策性農業保險模式。首先，政府根據農村不同地區的生產特點和區域差別按照農戶自愿的原則，通過一定的手段，將農戶歸人各種不同類型的經濟合作組織；其次，在政府主導下，這種合作經濟組織與商業保險公司建立由商業保險公司控股、合作經濟組織參股的“股份制聯合體”；第三，在具體經營農業保險業務時，政府除了對商業保險公司提供一定的支持以外，對農戶的保費補貼等措施不再直接面向廣大分散的農戶，而是面向農戶所在的合作經濟組織，商業保險公司承保的對象也不再是單個的農戶，而是以合作經濟組織為單位進行承保。
（二）基于農商合作的“聯合體”模式成立的基本依據和主要做法
根據制度經濟學的觀點，不同的產業規模需要不同的組織機構與之相配。我國農村具有深厚的互助合作傳統，這種“聯合體”型的政策性農業保險模式在我國廣大農村有著天然的基礎和適應性。接下來，本文將從當前農業保險“市場”三個層次的行為主體的角度出發，深入、詳細地分析這種“聯合體”模式之所以能比較好地適應我國當前農村實際情況的主要原因以及這種模式在實際操作中的主要做法。
1.農戶方面。當前面臨的主要問題是有效需求不足的問題，這種不足一方面體現在由于收入相對低下農戶買不起昂貴的農業保險產品，另一方面體現在由于農戶對農業保險的預期收益不高和農業保險本身的準公共產品性質使得小規模經營的農戶大都不愿意購買農業保險產品。（1）從解決農戶參保意愿的角度來說，加入合作經濟組織是在當前家庭聯產承包體制下提高自身市場經濟地位的一種有效途徑。在當前市場經濟的形勢要求下，農村中的社會化服務對一般農戶而言是非常重要的。“聯合體”模式要求，在農戶自愿的前提下，農戶要取得各種農村社會化服務，必須加入當地的合作經濟組織，合作經濟組織一方面以資金參股的方式參與并分享商業保險公司的農業保險業務的經營成果，股金由加入合作經濟組織的農戶以當地農戶的一般平均收入和集體經濟組織的經濟實力為基礎以一定的比例收取，建立農業保險風險基金，當然個別農戶要提高自身的保障水平也可以在此基礎上增加農業保險的購買；另一方面，合作經濟組織派遣代表到商業保險公司的農業保險部門共同參與并監督農業保險的決策運行。在這種體制下，分散的農戶基于自身總體收益（無論是農業還是非農業收入都與合作經濟組織發生著直接的利害關系）的動機考慮，是愿意拿出一部分的錢來建立合作經濟組織農業保險風險基金的。而且，合作經濟組織的內部成員都彼此熟悉，農戶將錢放在合作經濟組織內是比較放心的。（2）從解決農戶購買力的角度來說，本來相對于價格昂貴的農業保險產品，小規模經營的一般農戶是難以承受的，但由于合作經濟組織農業保險風險基金的建立，單個農戶只需要出少部分的錢就可以以團體保險的方式購買農業保險產品，而且政府部門的保費補貼也進一步減輕了農戶的投保負擔。
2.商業保險公司方面。當前面臨的主要問題是由于信息不對稱導致的道德風險和逆向選擇問題以及由于農業風險本身的特點導致的經營管理費用和技術等難題。這種“聯合體”模式對于解決商業保險公司的上述問題同樣會有比較好的效果。（1）從降低道德風險和逆向選擇的角度來看，商業保險公司和合作經濟組織是以參股的方式發生關系的。一方面，保險公司以前面對的是高度分散的農戶而現在面對的是相對集中的合作經濟組織，同時，商業保險公司也可以派遣代表到合作經濟組織承擔相應的監督和管理職能，信息不對稱現象將大大降低；另一方面，這種參股的方式使得合作經濟組織成員與商業保險公司對農業保險的經營成果共同負責，改變了以往農戶和商業保險公司之間單純的市場博弈角色。如果農業保險經營得好，合作經濟組織成員就可以分享其中的利益，如果經營虧損，盡管合作組織成員可以得到商業保險公司的賠償金，但這其中也包括了合作經濟組織已建立的風險基金。一旦風險基金出現大幅度的滑坡，就影響了合作經濟組織自身的經濟實力，直接影響了其對廣大農戶提供社會化服務職能的發揮，最終影響的還是組織成員本身。因此，基于這樣的考慮，這種“聯合體”模式將能有效地減少農業保險中諸如道德風險等的敗德行為的發生。（2）從降低商業保險公司經營成本的角度來看，在前期的市場調研和拓展業務階段，商業保險面對的對象是合作經濟組織，而不是分散的農戶，一方面通過合作經濟組織可以有效集中農業風險信息，減少市場調研的前期成本；另一方面，商業保險直接面向合作經濟組織銷售農業保險產品，減少了拓展業務過程中的人力、物力和財力的耗費。在與合作經濟組織簽訂保險合同的階段，由于面對的是各個組織，手續費用大大降低。在農業保險的理賠階段，一方面損失勘察人員可以由合作經濟組織成員和保險公司成員共同組成，這樣既發揮合作經濟組織成員對農業生產、農產品價值以及受損狀況比較熟悉的優點，又可以發揮保險公司人員的保險專業優勢，同時，合作經濟組織成員基于自身長遠利益的考慮，沒有夸大損失程度的動機，因此，這種損失的評估會相對比較客觀、準確；另一方面，在具體理賠時，由商業保險公司將賠償金交給合作經濟組織，再由其在內部進行分配，從而大大縮短了理賠的程序和降低了理賠重復程度，也就降低了理賠的費用。（3）從商業保險公司提供服務的角度來看，這種“聯合體”模式可以使商業保險公司有效率地提供“價廉物美”的農業保險產品。首先，“物美”體現在：由于通過合作經濟組織可以最大程度地收集農戶的農業保險需求信息，從而可以幫助保險公司開發出有針對性的農業保險產品，改變當前僅僅將城市中銷售的險種在農村地區進行簡單的、不加區別的轉移的狀況。其次，“價廉”體現在：由于商業保險公司經營農業保險產品經營成本的降低，必然導致農業保險產品費率的下降。第三，交易費用的降低，拓展業務、銷售、理賠程序的縮短都使得商業保險公司的服務變得更加有效率。
新農保政策篇7
*市財政局社保體系建設課題組
“農民富、天下足、農民安、天下穩”，我國是農業大國，農村的穩定和與農業的發展，事關國家的穩定、發展、繁榮和富強，事關我國社會保障體系的健全，因此，加強對建立和完善農村社會保障體系的政策研究，尤為重要，為此，筆者結合自己的工作實踐，就此作些粗淺的探索，以期求能促進我國農村社會保障制度的建設。
一、建立和完善農村社會保障體系政策的必要性
=、我國農村需要社會保障的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。眾所周知，我國是一個農業大國、全國大部分人口都生活在農村。長期以來，由于歷史原因，城鄉差別很大，農村發展遠遠落后于城市發展，農民與城市居民相比，幾乎沒有什么保障可言，因此，建立農村社會保障制度已成為當前的一個緊迫課題，而農村社會保障制度的建立，又主要依賴于農村社會保障體系政策的制訂和完善。其二，農村養老問題亟待解決的現實迫切要求建立和完善農村社會保障政策。我國已經步入人口老齡化國家的行列，根據最新統計，我國農村==歲以上人口已接近=億，占農村總人口的==%；且每年正以=.=%的速度遞增。傳統的農村家庭養老方式已發生重大變化，過去一對夫婦由三四個兒子供養，現在兩對夫婦則由一對年輕夫婦供養，同時還要負擔一個子女的培養，且隨著工業化發展，耕地面積的大量減少，農村生產力的有限，不少年輕夫婦已無法承擔其養老功能，另一方面，現行農村養老保險政策極不完善，覆蓋面不到==%，缺少總體設計和政策引導，非常需要我們加快其政策的研究和完善。其三，農民看不起病的現實，迫切要求我們建立和完善農村社會保障政策。隨著聯產承包責任制的推行，農民看病已失去了集體經濟的依托，完全依靠個人進行醫療保障，加之，農村衛生基礎薄弱，全國有三分之一的鄉鎮衛生院勉強維持生存，三分之一的鄉鎮衛生院入不敷出，同時，醫藥費用增長大大超過農民收入的增長，農民看病難，看病貴已成為十分突出的社會問題，不少農民因病返貧、因病致貧，而新型農村合作醫療正剛剛起步，此方面政策功能還比較脆弱，迫切要求我們加快建立和完善農村醫療社會保障政策。
=、當前我國農村社會保障政策的現狀，迫切要求建立和完善農村社會保障政策。目前，我國城市已基本形成了統一的覆蓋率較高的社會保障政策體系，初步適應了市場經濟的發展，體現了現代市場經濟的特點，然而在廣大農村，至今還未形成社會政策體系。首先，由于市場經濟發展的影響，過去建立在集體經濟基礎上的社會保障制度已經消失，如農村集體（生產隊）養老制度、農村（大隊）合作醫療制度已不復存在，所以目前農村保障政策正處在新舊制度的交替階段，舊的社會保障政策已經失去作用，新的社會保障政策又沒有完全建立起來，新型的農村社會保障政策體系正處在萌芽狀態，其次，農民對現行農村社會保障政策信任度不高。以新型農村合作醫療政策為例，不少農民對其仍持不信任態度，普遍反映其保障水平低，只有=.=%大病農民得到真正實患，絕大多數地區的農民門診費用享受不到實惠，如某縣參加新型農村合作醫療的農民每年只能報銷=元錢的門診費用，因而，不少地區的參合率較低，一般只有==%左右。再次，現行農村社會保障政策缺陷還比較多。最突出的是現行農村社會養老保險政策有四個方面缺陷。①互濟性低。農村養老保險實行的是個人賬戶儲存基金制，個人繳多少，就有多少進入個人賬戶，領取養老金時也就按比例領取多少，完全依賴于個人繳費多少，幾乎沒有相互調劑。②保障水平低。以農村養老保險工作一直走在全國前列的*省為例，至====年底全省積累農保基金達==億元，占全國保費總額的四分之一，居各省之首，而到達收益期的==萬農民，每月領取的養老金人均只有==元，因而農民參保積極性不高，全省只有===萬農民參保，占全省近====萬農民的==.=%。③有些農保政策已經過時，如現行農保政策中的“集體扶持”，隨著分田到戶，生產隊集體形式的消失，已無法做到。④農保基金政策風險大，缺乏新的政策規范。目前，銀行一年期存款利率只有=.==%，而計入農民個人儲蓄賬戶的利率到=.=%，形成了近=.=個百分點的利差，以*省為例，每年利益損失就達====多萬元，如此長期下去，就會使收支倒掛越來越大，以致于出現無基金兌現的風險。由此可見，建立和完善我國農村社會保障政策非常迫切。
=、建立和完善農村社會保障政策是實踐“三個代表”重要思想的需要。同志在黨的“十六大”報告中指出：“建立健全同經濟水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證”。根據同志這一重要論述，我們建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立健全我國社會保障體系的需要，更是落實黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展觀的具體行動和迫切需要。這是因為建立和完善農村社會保障政策直接關系到農村生產力的發展，關系到先進農村文化的前進方向，關系到最廣大農民的切身利益。這主要表現三方面：第一，建立和完善農村社會保障政策可以進一步促進我國建成統一的農村社會保障制度。這就意味著廣大農民因年老、疾病等原因喪失勞動能力或失去收入時，就能得到物質保障，從而能維持農民的基本生活，這樣就能維護廣大農民的再生產，促進農村先進生產力的發展。第二，建立和完善農村社會保障政策，是我國農村社會文明和進步的重要體現，它體現了公平、公正、公開、互助、自力等先進文化的特征，這也可以直接促進農村先進文化的發展。第三，建立和完善農村社會保障政策，可以使我國農村社會保障功能進一步擴大。這直接與廣大農民的切身利益息息相關，使廣大農民老有所養、病有所醫、弱有所助、難有所幫的水平得到明顯提高。例如若建立起完善的新型農村合作醫療保險政策，就可以使廣大農民徹底擺脫因病致窮，因病返窮的困惑。所有這些都是足以證明，建立和完善農村社會保障政策，是實踐黨的“三個代表”重要思想和“以人為本”科學發展現的需要。
二、建立和完善農村社會保障體系政策的可行性
=、我國穩定增長的經濟形勢為建立和完善農村社會保障體系政策提供了物質基礎。近年來，我國國民生產總值每年都增長=%以上，財政收入增長幅度更大，每年都以高于gdp=—=%速度為國家財政積累財力，農業生產也連續多年獲得豐收。這說明，我國國民經濟持續穩定增長，從而為我們建立和完善更優越的農村社會保障政策，提供了雄厚的物質基礎。事實也正是這樣，只要我們以財政收入總額增長的=%—=%就基本上能解決農村社會保障制度對資金的需求。即使考慮財政支出也同樣增長的因素，在財力上依然是可行的。因為我們當前的財政支出結構并不合理，存在著支出越位與缺位的問題，而最大的支出缺位就是社會保障支出不足，所以通過優化財政支出結構，不僅能解決支出增長的問題，而且還能增加對社會保障的投入，所以，持續增長的經濟形勢，為我們建全和完善農村社會保障體系政策，奠定了堅實的物質基礎。
=、比較健全的城鎮社會保障體系政策為建立和完善農村社會保障體系政策提供了經驗借鑒。改革開放以來，我國就初步形成了以養老保險、醫療保險、失業保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的，適應社會主義市場經濟基本要求的城鎮社會保障體系政策框架。====年，國務院了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的規定》，統一了全國企業基本養老保險政策。====年，為加大城鎮職工基本養老保險基金管理和調劑力度，確保基本養老金按時足額發放，國務院下發了《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，同年，國務院又了《關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，明確了我國城鎮職工基本醫療保險制度的模式和改革方向，====年，國務院又了《失業保險條例》、《城市居民最低生活保障條例》，近年來，國務院又了《工傷保險條例》、《社會保險費征繳條例》等。這表明我國已經建立了比較系統的關于城鎮社會保障體系的政策法規，從而為我們建立和完善農村社會保障體系政策，特別是為農村社會保障制度的立法、行政管理、基金管理等積累了豐富的實踐經驗，使我們制定一系列農村社會保障政策有了成功借鑒。
=、農民思想素質的不斷提高，為建立和完善農村社會保障政策輔設了道路。隨著我國精神文明建設的不斷加強。廣大農民思想素質日益提高，這對我們建立和完善農村社會保障政策十分有利。首先，農民社會保障意識不斷增強。他們迫切要求實現社會保障。不少地區農民已從不愿意參加社會保險，向渴望參加社會保險、自覺參加社會保險方面轉變，以蘇州市為例，參加農村養老保險的農民已達農村總人口的==%，農民參加新型農村合作醫療的積極性更高。以我們東臺市為例，去年參加新型農村合作醫療的農民為==萬，參合率為==.=%，今年已增加到==萬人，凈增加==萬人，參合率已達==.=%。其次，農民開放意識進一步增強，廣大農民不再閉門種田，農忙在家種田、農閑外出打工的的人越來越多，這不僅使農民與城鎮有了直接接觸，而且使農民知識面有了進一步拓寬，了解到有關城鎮保障的許多政策和知識，更重要的是農民講真話、講實話的能力和表達水平也大大提高，這為開展農村調查研究，完善農村社會保障政策，提供了極為有利的條件。再次，農民互助互濟精神進一步增強。一人有難，眾人幫，一村受害，千村助已成為當今農村新時尚，這對我們推進和完善以“個人繳費為主、社會、政府資助為輔”的農村社會保障政策體系，輔設了道路，有助于消除“完全依賴政府實施社會保障”的思想障礙。
三、建立和完善農村社會保障體系政策的原則
為了使我國農村社會保障政策具有較強的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善農村社會保障體系政策上，應該遵循以下幾個原則。
=、堅持地區差異原則。社會保障制度提供的保障水平要與經濟發展水平相適應，這是制定和完善農村社會保障政策的經驗總結。由于我國地域遼闊，不同的地區經濟發展水平差距很大，因此不同的地區應建立不同程度的社會保障政策，社會保障模式也應因地制宜：經濟較發達的地區保障程度較高，以農村合作性的保障為主；欠發達地區保障程度可較低些，以地方政府的保障為主。
=、堅持城鄉分治的原則。城鄉分治一直是我國的特色，這種狀況在建立和完善農村社會保障體系政策中也應得到體現，因為在城鎮和農村地區建立社會保障制度所面臨的背景是不同的。城鎮地區職工對土地不存在任何產權，其生活依賴于所在的單位，在市場經濟環境下，當單位不再為其提供保障的時候，由政府提供社會保障是必然的，否則他們將失去生活來源。在農村地區，農民對土地擁有經營權、收益權等，土地可以為農民提供一定程度的保障。由于城鄉居民對土地的產權背景存在的差異，因此，建立和完善農村社會保障政策顯然與目前正在建立和完善的城鎮社會保障政策是有所區別的：城鎮地區的社會保障體系以政府為主體，農村地區則可以根據具體情況而定：以政府為保障主體或建立合作性的社會保障機構，尤其是在經濟較發達的地區，所建立的社會保障體系應以農村集體為主體。
=、堅持不搞“一刀切”原則。就是堅持由無到有，逐步完善，保持政策連續性的原則。建立和完善農村社會保障體系政策是一項十分復雜的系統工程，涉及到社會各方面，尤其是事關農民的切身利益，處置不當，步驟不妥，容易引發社會矛盾。另外社會保障的實踐也證明，一項社會保障政策是否成功有效，必須經過一段時期的實踐檢驗，才能看出它是否符合農村實情，是否符合廣大農民的意愿，是否能促進農村、農業的可持續發展。因此，我們不管制定單項的農村社會保障政策，還是對農村社會保障體系政策的完善，都要注意政策出臺的時機和農村各方面的承受能力，注意先出臺暫時沒有、急需的農村社會保障政策，同時又要注意保持有關農村社會保障政策的相對穩定和各項政策的銜接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡過渡。
=、應處理好“養窮人”與“養懶人”關系的原則。從發達國家社會保障制度執行的效果看，它在為低收入者提供生活保障、維持社會穩定以及縮小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社會保障的保障標準過高，也會帶來一些負面的問題，導致社會和經濟效率的損失，國家財政負擔過重。在設計我國農村社會保障政策過程中，借鑒別國的經驗與教訓是非常必要的。如果社會保障的程度較高，顯然會導致勞動供給的大幅減少，而且從中國的實際情況看，由于需要保障的農村人口很多，且受到政府財力的限制，既不可能也沒有必要提供高標準的保障制度，因此，每一項農村社會保障制度都應有一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會出現養懶人的現象。
四、幾項具體農村社會保障政策的設計思路
=、農村養老保險制度。總的政策思路是繼續保持以家庭養老和土地養老為主，社會、集體資助，國家政策扶持，如利息補償、免稅、適度財政介入，對特殊群體在繳費環節上予以適度補助的農村社會養老保障制度政策取向。具體講：
⑴參保范圍。制度建立初期參保范圍為小城鎮和農村有條件的地方，再逐步向農村其他地區推進。參保對象為==—==周歲的農民，包括進城務工人員、小城鎮農轉非人員、鄉鎮企業從業人員、農村工商個體戶、專業戶、被征地農民等。
⑵運行模式。由于我國農村社會保障定位在基本養老保險方向上，因此，其運行模式應選擇“待遇確定型”與“繳費確定型”相結合的混和模式。個人繳費、社會（集體）資助、政府補貼均計入個人繳費賬戶。基本養老金包括基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分。到領取期，個人繳費賬戶存儲額分為兩部分，一部分進入基礎養老金專戶，另一部分進入個人養老金專戶。到領取期，個人繳費賬戶存儲額達到規定的積累總額，并劃入基礎養老金專戶，即可享受基礎養老金；個人繳費賬戶存儲額劃轉基礎養老金規定積累總額后，余下部分進入個人賬戶養老金專戶按年金形式發放個人賬戶養老金。這樣的政策設計，使個人多繳的多得、少繳的少得，有利于激勵農民早參保、多投保。繳費基數、繳費年限、繳費費率、繳費比例由地級市或地級市以上人民政府測算確定。
⑶要與原“農保”政策銜接。已按原“農保”政策參保，且已領取養老金的，仍按原政策執行；已按原“農保”政策參保未領取養老金的，但屬于尚未具備條件實現上述新政策的，暫按原政策執行，待條件成熟后，再過渡到新政策；已按原“農保”政策參保，未領取養老金的，且屬于有條件的，可以全部過渡，執行新政策。
=、農村醫療保障制度。針對我國農村地區和農民個人家庭差別較大的實際，農村醫療保障制度體系的政策取向主要體現多層次特色。即由新型農村合作醫療、醫療救助、醫療保險三部分政策組成。其中：新型農村合作醫療制度政策是主體，并將醫療救助納入新型農村合作醫療，醫療保險則針對部分農村人群實行。
⑴新型農村合作醫療制度。其政策取向為政府組織、引導和財政支持，農民自愿參加、個人、社會（集體）、政府多方負擔，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。它具有以下特點：①強調農民自愿參加，個人繳費比例為三分之一，一般為==—==元/人；②政府補助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、縣、鄉五級政府按比例資助，其中，中央和省級政府補助是大頭，在有的省區，經濟不發達的鄉鎮不負擔，社會資助不受比例限制，有多少，就補充多少保險基金；③實行住院補償為主，門診補助為輔，門診補償比例不超過個人繳費部分；④以縣為統籌單位，建立相應的組織協調機構、經辦機構和監督管理機構；⑤合作醫療基金實行財政專戶管理、封閉運行。
⑵農村醫療救助制度。醫療救助政策取向為政府支持下，依靠社會資金如慈善資金、幫困資金等建立的，主要面向農村特殊困難群眾的醫療救助，納入農村合作醫療體系，由新型農村合作醫療經辦機構負責實施的一種救助制度。救助對象包括農村五保戶、低保對象、享受==%救濟費的==年代精簡退職職工、農村優撫對象、困患大病導致生活特別困難又無自救能力的農村居民。醫療救助形式主要有兩種，一是資助農村五保戶、低保戶等特殊困難群眾參加當地新型農村合作醫療，享受合作醫療待遇；二是對因患大病，經新型農村合作醫療補償后，個人負擔醫療費用過高影響家庭基本生活的上述醫療救助對象，給予適當的資金救助。具體救助比例及標準由縣級人民政府確定。
⑶農村醫療保險。對具備經濟條件的農民，主要指農民工、鄉鎮企業職工、個體工商戶、納入城鎮醫療保險體系管理。其具體政策與城鎮職工醫療保險政策并軌。
=、農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是政府對陷入貧困的農村居民，實施最低生活保障的一種社會保障制度，其政策取向為“低標準起步，小范圍保障，逐步推進完善”，堅持政府保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針政策。保障對象為：①失去勞動能力、無收入、無生活來源，也無家庭依靠的老年人、殘疾人、未成年人；②生活在農村最低生活標準以下的家庭或個人。其最低生活保障標準按照當地維持農村居民基本所必需的衣、食等費用確定，由縣級人民政府民政部門會同財政、統計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并報上一級人民政府備案后公布執行。③農村居民最低生活保障所需資金列入各級財政年度預算，實行專戶管理、專款專用，同時廣泛動員社會各級為農村低保工作提供捐贈、資助，逐步建立多元化籌資機制，以增強保障能力。④對農村低保對象實施動態管理，村民委員會、鎮人民政府每季都要對農村低保對象的生活來源進行復查，對已不符合條件的，立即報經縣級民政部門批準，停止發放保障金，并收回或注銷其低保對象證件，對仍符合條件的，但其家庭收入發生變化的，按程序辦理減發，增發保障金的手續，在發放上應實行金融部門的社會化發放制度的政策。
=、農村社會救濟制度。農村社會救助制度原來由五保戶供養制度、臨時救濟制度、自然災害救濟制度，特困戶定期、定量救助制度，農村醫療救助制度等部分組成，因特困戶定期、定量救助制度，已演變為最低生活保障制度，農村醫療救助制度已納入新型農村合作醫療制度，故現行農村社會救濟僅剩下農村五保戶供養制度等三項制度。其政策取向為堅持公平與效率、合理確定救助對象、科學劃分標準，突出救助重點，采取政府救助與社會互助相結合，生活救助與扶持生產相結合，定期救助與臨時救助相結合的方式和方法。具體講：
⑴農村五保戶供養制度。在政策上應由“分散型”向“集中供養型”轉變。以*省為例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快實施“關愛工程”擴大鄉鎮敬老院供養規模配套政策的制定和完善，力爭三年內使集中供養率由原來的==%提高到==%；二是加快農村五保戶保障資金籌集機制政策的制定和完善，增加市以上財政的投入，以適應調整農村五保戶供養標準的需要；三是加快農村敬老院管理制度的制定和完善。著重加強理順鄉鎮敬老院管理體制、人員供給渠道、內部管理機構方面政策的制定和完善。
⑵臨時救助制度。其政策設計主要從兩方面入手。一方面規范臨時救助對象。其對象為因病、因錢、因突發事件等原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭人員；雖已享受了優撫及其他特殊救助待遇，但仍因突發原因，造成基本生活出現臨時困難的農村家庭也應列入臨時救助對象。另一方面規范救助程序。臨時救助對象也應由本人提出申請或經村民小組提名由村委會召開村民代表評議后，張榜公示=天以上，廣泛聽取群眾意見，無鄉鎮政府審核、縣級民政部門初審后，再次張榜公示=天后，報異議后再報縣級民政部門批準確認為臨時救助對象，救助標準改由過去的固定補助為根據具體實際情況確定。
新農保政策篇8
[關鍵詞] 新農村建設 農業政策性金融 政策性銀行 政策性農業保險
黨的十七大對新農村建設提出了新的更高的要求，為社會主義新農村建設進一步指引了前進方向。建設社會主義新農村是一項復雜的系統工程，需要構建一個可持續的農村金融體系，為解決“三農”問題提供強大的金融支持。最近國家統計局的一份預測報告中指出，到2020年，新農村建設新增資金需求總量為15億元左右，平均每年需要投資10000-13000億，資金需求量大。目前，我國農村金融資金供給體系中存在兩類金融機構：一類是政策性金融機構，以中國農業發展銀行為主體；另一類是商業性金融機構，包括中國農業銀行、農村信用社、郵政儲蓄機構等。在我國當前建設社會主義新農村中，解決農村金融的資金供給問題，只有加大對農業政策性金融機構的改革力度，使之成為真正服務于建設社會主義新農村的銀行。因此如何發揮農業政策性金融的作用，已經成為我國建設社會主義新農村的一個關鍵問題。
一、農業政策性金融在建設新農村中的功能定位
農業政策性金融，是以國家信用為基礎，嚴格按照國家政策的界定，在市場金融條件下運用各種特殊的融資手段和優惠的存貸利率，不以盈利為目標，支持、保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民增收，直接或間接地體現國家對農業和農村經濟支持和扶持政策的一種特殊的資金融通活動和金融形式。它是集政府主導性、銀行借貸性和財務撥付性為一體的特殊的金融機構，是政府有效調控的政策工具。我國的農業政策性金融從無到有，經歷了計劃經濟管理階段、國有專業銀行分散管理階段，目前處于以農業政策性銀行為主的多元化發展的第三階段。1994年農業發展銀行的成立，標志著我國農業政策性金融進入新的發展階段，農村政策性金融機構正式誕生。經過十多年的改革發展，我國已經初步形成包括銀行、保險、擔保、資產等業務類型的農業政策性金融體系。在建設新農村建設中，農業政策性金融機構應發揮其特有的政策扶持功能、逆向選擇功能和引導功能，修正“金融市場失靈”，解決那些不能通過競爭性市場來滿足的農村金融需求。
農業生產面臨自然和市場的雙重風險，如果單純的按照市場經濟的原則來運行農業領域，那么農業生產所需要的資金和保險就得不到滿足。在這種情況下，必須由國家出面，通過一定的資金扶持來拉動農業的發展。目前從世界上許多國家的成功經驗看，主要有兩種解決辦法：一種是通過財政補貼；另一種是農業政策性金融機構按照國家產業政策的要求對農業生產提供資金支持，發揮直接拉動整個農業發展的功能。
2、逆向選擇功能
市場經濟中，一般的市場主體都以追求效用最大化為目標，因此商業性金融機構也不例外，都從自身利益出發，都以獲利為前提來選擇投資和信貸的方向。因此，在金融市場失靈的情況下，農村金融的需求只能通過政府干預來解決，政策性金融具有政策扶持功能，可以通過它的逆向選擇來解決問題。政策性金融的逆向選擇功能以商業性金融選擇為前提，它是不斷變化的動態過程。通過政策性金融的這種逆向選擇功能來彌補商業性金融的缺陷。
3、引導功能
政策金融機構應充分利用自身特有的政策和信息優勢，率先挖掘和引領新的投資項目，先投入較少的政策性資金做引導性投入，引導大量的商業性金融機構投資和信貸于符合政策意圖的一些高風險產業或重點產業，當投資于該產業的商業金融機構熱情高漲時，政策性金融機構就轉移投資并投入到另外的需要資金的產業中，帶動新一輪的循環，形成政策性金融對商業性金融投資方向的引導和擴張的功能。
二、農業政策性金融發展中存在的問題
我國的農業政策性金融以對農業和農村經濟提供金融支持，促進農業和農村經濟發展為其目標，并取得了一定的成效，但在社會主義新農村建設過程中，其體系仍不完善，運行機制等方面也還存在一些問題。
1、農業政策性銀行存在的主要問題
農業發展銀行作為我國唯一的一家農業政策性銀行。其在發展過程中存在以下主要問題。
(1)服務面窄。1998年，國務院決定農發行的糧棉油收購信貸資金進行封閉管理。農發行專門負責糧、棉、油的收購、儲備、調銷資金的供應以及財政支農資金的撥付等工作，原來它承擔的農業綜合開發、扶貧以及糧棉油加工企業和附營業務貸款等職能劃轉給中國農業銀行和農村信用社，所以它成為單一的農戶產品收購的政策性銀行，不能通過政策性資金投入引導商業性貸款、民間資金投入到新農村建設中。2001年后，隨著糧食流通體制改革的深入，我國糧棉購銷市場已經全面開放，農發行的購銷信貸業務總體上呈萎縮趨勢。雖然從2004年7月開始，農發行進行了轉型，擴大了其服務范圍，為農業產業中的糧食龍頭產業、糧食加工骨干企業提供貸款，但它的業務范圍仍然過于狹窄。換句話說，農發行已基本完成了它的階段性任務，需要對其重新進行定位，
(2)資本充足率低。農發行的資本充足率低主要有兩方面的原因：一是由于其資本金不足；二是由于它籌資方式單一，缺乏穩定的資金來源。1994年農發行成立時，國家規定的注冊資金為200億元，分從農業銀行、工商銀行和人民銀行分別劃轉70億元、30億元和10億元，其余缺口通過稅收返還形式給予彌補。但至今其實收資本仍未足200億元，截至2006年年底農發行的資本充足率僅為6.27％。資本金不足、資本充足率遠遠低于《巴塞爾新資本協議》規定的8％的比率以及呆賬準備金覆蓋不良貸款的比率也很低，使得農發行難以應對各種貸款風險。農發行只能通過定向發行金融債券和向中國人民銀行借款方式籌資，其運營資金來源長期以來主要依靠中國人民銀行的再貸款。籌資方式單一。再加上財政補貼很難及時足額到位，資金積累能力有限，缺乏穩定的資金來源。這兩方面的原因使得農發行的資本充足率低，面對的風險大。
(3)缺乏有效的內部控制，不良貸款占比大。農發行直接決定其貸款風險和收益高低的主要因素是項目貸款評審和財務評估，再加上它內部的法人治理結構不完善、內部控制、內部審計和監管力量薄弱，管理不科學，有些甚至經營違法違規，使得其背負上沉重的不良貸款包袱，面臨著巨大的風險。截至2007年末，雖然農發行不良貸款余額下降34億元，不良貸款率為6.29％，比上年下降1.36個百分點，但國際上不良貸款串的良好區間在2％－5％，而美國最好的銀行的不良貸款率在1％以下，因此農發行的不良貸款占比仍很大。
(4)缺乏促進新農村建設的內在動力機制。農發行的經營
目標和貸款原則定位不明確，考核的指標含糊，尤其缺乏量化指標。它的理論指標定為保本微利，但很難把握好這個“度”，若農發行取得良好的業績，會使人們認為其偏離了政策性，但若農發行經營虧損，同樣會受到外界的批評，因此缺乏衡量政策性和效益性之間的具體指標，使得發揮農發行在新農村建設中的作用受到限制。
2、非政策性銀行與政策性銀行之間的矛盾
(1)農業政策性銀行和非政策性銀行之間職能分工不明確，導致非政策銀行承擔部分政策性銀行的業務。農業銀行、農發行和農村信用社在農業經濟發展中分承擔了商業性和政策性支農職能。但實際上，這三者之間的職能分工存在錯位現象。其中作為國有商業銀行的農業銀行和作為農村合作金融組織的農村信用社都承擔了一部分政策金融業務。而農發行作為我國唯一的一家農業政策性銀行其業務單一，主要負責糧棉油收購資金的封閉管理。因此讓非政策性銀行承擔較多的政策性業務會帶來一系列的問題。
(2)農業政策銀行和非政策銀行之間市場定位不明確，越位和缺位問題并存。我國商業性銀行以追逐利潤為目標，不愿投資于農業、公共設施、環境保護等投資周期長、利息低而風險高的項目。然而我國的農業、農村經濟結構的調整不能完全依靠市場的資源配置來實現，需要強有力的政策性銀行予以支持和推動。但是，在我國政策性銀行一方面也在追逐市場份額，向競爭性的商業金融業務滲透，業務范圍超過了銀行業監管部門規定的范圍；另一方面農戶、農村經濟需要農業政策性銀行發揮作用的領域，又缺乏相應的金融服務，制約了建設新農村的步伐。
3、農民保險意識低，農業政策性保險缺位
我國的農民保險意識差，對保險的認識不到位，再加上農業生產面臨自然和市場的雙重風險，農民既缺乏抵御各種災害的能力，又難以規避市場波動帶來的風險，因此開辦農業保險，對農民極其重要。但由于農業保險的賠付率高，農業保險的種類單一，再加上縣域保險在農村開展緩慢，保險公司不愿意投入大量的人力物力去開拓業務，而是把目光轉向城鎮，使得農業保險發展處于萎縮狀況。
4、農業政策性金融立法滯后
“立法先行”原則是各國政策性銀行的發展中的一條重要的成功經驗，它們大都先頒布專門的政策性銀行法，然后依法設立相應的政策性銀行法。而我國自1994年三家政策性銀行成立后，關于政策性銀行的立法至今沒有完成，對政策性銀行經營范圍、運行規則、違規處罰等都沒有明確規定，政策性銀行在無制度約束下，無規則運行十多年，產生了明顯的負效應。立法滯后不僅使農發行的業務經營無法可依，同時也使監管部門的監管不能發揮實際作用，從而制約了農發行職能的發揮和自身的發展。
三、農業政策性金融在新農村建設中的改革與創新
根據建設社會主義新農村的需要，必須對現行的農業政策性金融進行改革與創新，建立包括政策性銀行、擔保、保險、投資基金、資產管理相互補充的政策性金融體系。
1、深化農業發展銀行改革
(1)重新進行職能定位。在建設社會主義新農村的新形勢下，必須建立與之相適應的農業政策性銀行。農發行需要完善其銀行職能，明確其職能定位。它必須要以服務“三農”為宗旨，堅持政策銀行的辦行方向。擴大對農業、農村和農民的服務范圍，把農發行辦成為農業、農民和農村經濟發展提供多方向、全方面服務的綜合性農業政策性銀行。
(2)拓展業務范圍，拓寬業務領域。農發行目前的業務范圍和業務領域都太窄。現階段農發行僅僅在農副產品的流通上發揮骨干和支持作用，因此首先應將支持重點從農副產品的流通領域轉向農副產品的生產和加工領域。允許農發行擴大農業生產環節和加工環節方面的貸款。發展中間業務，完善農發行的服務功能。其次，對新農村建設的一切領域提供全方位的政策性金融支持，促進農業的產業化經營，提高農村現代化建設水平。最后指導思想必須明確，這些業務體現的是國家政策性導向，是政策性業務。
(3)拓寬融資渠道，提高資本充足率。目前農發行的資金主要依賴于中國人民銀行的貸款，資金融資渠道單一，資本充足率低，不能滿足業務發展的需要。因此在充實農發行資本金的基礎上，逐步減少對中國人民銀行的依賴，拓寬融資渠道。第一，增強農發行的自組資金能力；第二，通過發行農業金融債券從金融市場上籌措資金；第三，尋求合作伙伴，建立農業發展基金、農民共同基金，面向社會籌資；第四，統一辦理世界銀行、國際開發協會和亞行等國際金融組織和國際組織對我國農業項目貸款和扶貧開發貸款的轉貸，獲得境外資金；第五，國家預算撥款用于農業的資金和其他用于發展農業的專項撥款，必須存入農發行，統一國家支農資金；第六，將社保養老金作為農發行可靠穩定的資金來源；第七，將郵政儲蓄金作為農發行可靠穩定的資金來源。郵政儲蓄銀行將發放貸款外的富余資金通過購買農發行或其他金融機構的金融債券或拆借給農村信用社的形式返還農村。
(4)進行機制創新，加快內部綜合改革力度。新農村建設的主戰場在農村，農發行作為農村金融的主力軍，應把工作重心由城市轉向農村，將有限的人力、財力和物力向基層傾斜，徹底改變人力資源管理的倒“金字塔”模式。要改進貸款授權授信制度，下放貸款權限，簡化審批程序。
(5)進行內部隊伍建設，提高其服務的水平和質量。對員工要狠抓現代銀行經營管理知識和新業務、新技術的普及和教育。要充分利用現代信息技術，對教育培訓手段進行創新。鼓勵員工通過各種途徑提高自身素質。農發行于1995年加入亞太農協，其也要充分利用這個平臺，加強與亞太地區國家的交流，吸收別的國家的成功經驗。
(6)在建設新農村中發揮主動能動性，引導更多的資金投向和回流農業產業。農發行應充分發揮政策金融兼有財政和金融功能的優勢，在農村金融體系中，要發揮其主動能動，引導更多的資金流向農業產業。
(7)強化協調合作，形成支持新農村建設的合力。農發行作為政策性銀行，與政府的目標一致，因此要積極加強與政府的互動，依靠地方政府協調財政、農業、糧食、土地、水利、法律等多個部門的關系，形成支持新農村建設的合力，創造良好的金融生態環境。
2、加強農業政策性金融機構的金融監管
銀監會、財政部等有關部門應加大對農業政策性金融的監管力度，嚴格監管農發行和其他金融機構執行有關支農金融政策法規，對違法機構和個人進行處理，將農業政策性金融機構吸收到的資金充分有效的用于農村經濟的發展，如果農村經濟沒有一個完善的監管機制，大量農村金融市場上的金融服務缺位，將導致民間借貸和地下錢莊等灰、黑色金融的猖獗，使得農民的負擔加重，不利于社會主義新農村的建設。
3、建立有效的風險防范機制
農業政策性金融和商業金融一樣，需要注意風險防范。由于農業政策性金融業務的貸款對象具有量大分散、經營規模
小、季節性強、抵押品嚴重不足的特點，可以采取以下措施。
第一，由政府、收益農村企業和農戶等多方共同出資。建立非營利性的農村政策性貸款擔保基金，緩解農業和農村經濟實體貸款擔保難問題。基金如獲利，免交各種賦稅，由出資方按出資比例分配或充實基金。鼓勵商業性擔保機構開展農村政策性貸款的擔保業務。
第二，在政府為實現其政策目標而授意貸款等特殊情況下，由政府兜底，承擔相應不良債權和相關風險。為此中央財政和地方財政應建立金融支農風險基金，以彌補農業政策性貸款可能出現的呆賬損失。
第三，成立農業政策性保險公司、合作性保險組織經營原保險、農發行經營再保險，鼓勵商業性保險機構開發農業保險業務，鼓勵農村金融機構農業保險業務。
第四，提高政策性金融機構呆賬準備金提取比例，增強其應對風險的能力。
4、制定農業政策性金融法規
為發揮農業政策性金融在建設新農村中的作用，必須加快農業政策性金融的立法進程。為此需要出臺《農業政策性金融法》和《農業政策保險法》。農業政策性銀行是特殊的法人代表，商業法對其不適用，因此需盡快出臺《農業政策性金融法》，包括政策性金融機構條例和章程，明確農發行的職能定位、業務范圍、經營宗旨、風險補償機制和有關部門對農發行的監管職責。頒布《農業政策性保險法》將一些關系國計民生、易受災害的品種、項目和行業確定為政策性保險，由政府提供保險補貼和免稅支持。
5、將金融工程與農業政策性金融結合，為農村金融改革提供更合理的路徑
金融工程是一門新興科學，它以現代金融理論為基礎，綜合利用數學模型和數值計算方法開發、設計金融產品，創造性地解決各種金融問題。通過新型金融工具的設計與開發，能夠滿足農村金融市場供需雙方的需要，提高融資的效率，甚至將非農資金引入農村領域。金融工程中降低交易成本、防范系統風險的管理技術能夠為農村金融的風險管理提供支撐。金融工程能夠創造性地系統觖決某些金融問題，這可以為我國農村金融市場的發展提供思路。
6、開發科學、有效的農業政策性金融機構的評價體系
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